Алексеев О.Б. Добрый день, уважаемые коллеги. Я благодарю вас за то, что вы нашли время собраться здесь для обсуждения Доклада Центра стратегических исследований, представленного Полномочному представителю Президента РФ в Приволжском федеральном округе Сергею Владиленовичу Кириенко по актуальной, судя по присутствующим в зале людям, теме "Государство. Разграничение полномочий".
Я очень надеюсь, что наше обсуждение будет активным, поскольку Доклад не является законченным документом, из которого бы вытекали ясные и однозначные предложения по действиям органов государственной власти, а является поводом для серьезной дискуссии, серьезного разговора о перспективах российской государственности.
Пожалуйста, Ринат Шавкятович, главный федеральный инспектор по Саратовской области.
Халиков Р.Ш. Уважаемые коллеги, участники совещания! Я думаю, что сегодняшняя проработка информации по обозначенной тематике очень интересна не только для Саратовской области, но и для всей Российской Федерации. По этой тематике давно идут разговоры: кто и что должен делать, чьи полномочия… Но, чем быстрее решится вопрос в законном исполнении, с принятием всех документов и законов, тем быстрее будут сняты все вопросы.
Посланием, с которым Президент Владимир Владимирович Путин обратился 18 апреля 2002 года к Федеральному Собранию, он фактически объявил о начале в стране административной реформы. Вполне очевидно, что преобразования такого масштаба невозможны без тщательной и всесторонней подготовки, отправной точкой которой является аналитическая и концептуальная проработка предмета. Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа в течение 2001 года проделал огромную работу по выработке новой модели функционирования государства, описания задач и поля возможностей для реформ в государственно-административной сфере. Итогом этой работы стал подготовленный Центром стратегических исследований доклад "Полномочия, функции и предметы ведения в стратегической перспективе развития государственности", для обмена мнениями относительно которого мы и собрались сегодня в аудитории Поволжской академии государственной службы, что весьма символично.
Активная, целенаправленная и плодотворная работа Аппаратов Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах по восстановлению на территории страны действия Конституции Российской Федерации и федеральных законов позволила перейти к следующему этапу, главной целью которого является совершенствование и координация деятельности всех ветвей и уровней власти и управления. Как отмечают авторы Доклада, обязательным условием успеха стратегических преобразований является выработка адекватных концепций развития государственности, где важным аспектом выступает определение форм, в которых будут развиваться российский федерализм, система исполнительной власти, судебная система. Такая концепция должна не только способствовать воплощению в реальной жизни нашего отечества провозглашенного Конституцией 1993 года идеала демократического, федеративного, правового государства, но и стать действенным ориентиром на пути построения консолидированной и эффективной системы государственного и муниципального управления.
В заключение своего выступления хотел бы отметить тот факт, что администрации трех городов именно Саратовской области (Саратова, Энгельса и Балакова) оказали содействие и предоставили информацию о своей деятельности группе консультантов из числа сотрудников Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа, Центра стратегического планирования Саратовской области и тольяттинской Академии управления для анализа такой важной для большинства органов местного самоуправления не только нашего округа, но и всей страны проблеме, как выяснение причин, приводящих к возникновению кризисных и чрезвычайных ситуаций в системе жизнеобеспечения муниципальных образований. Выводы по этому вопросу нашли должное отражение в Докладе и, бесспорно, помогут всем нам продвинуться по пути понимания задач повышения эффективности государства.
Желаю всем участникам конференции плодотворной работы, и чтобы эта работа дала всем необходимый материал на будущее, чтобы это давало повод для развития ускоренными темпами.
Алексеев О.Б. Спасибо. Слово предоставляется руководителю Центра стратегических исследований Петру Георгиевичу Щедровицкому.
Щедровицкий П.Г. Уважаемые коллеги, я бы хотел подчеркнуть один из тезисов, о котором сейчас говорил Ринат Шавкятович, а именно, что мы находимся на очень важном этапе. Это этап концептуализации и проектирования. У нас есть определенное время для того, чтобы обсудить, по каким прототипам, ради решения какого нового круга задач и на каких принципах должна проходить реформа системы и отдельных институтов государственного управления. Поэтому я бы призвал всех к очень открытому обсуждению, поскольку большинство вопросов, внесенных в Доклад, являются проблемными и не имеют однозначного решения. В Докладе высказана достаточно определенная позиция Центра стратегических исследований, но сами решения по названному кругу вопросов, конечно же, остаются вопросом дальнейших проработок, выработки моделей и определенных экспериментальных разработок.
В качестве одного из важных моментов я обратил бы ваше внимание на только что объявленный конкурс на замещение должностей в окружном управлении Главного контрольного управления, результатом которого, помимо отбора кандидатур на должность федерального контролера, будет также модель реформирования контрольных функций в целом и особенно вокруг Главного контрольного управления. Поэтому я хочу подчеркнуть, что мы находимся в процессе живого обсуждения, живой работы, и очень заинтересованы в вашем отношении, в высказывании ваших позиций, сомнений и конструктивных предложений.
Я бы хотел также обратить внимание на три ключевых тезиса, которые относятся к концептуальной части Доклада и поддерживают ту работу, которая велась по конкретным направлениям.
Тезис первый. Мы исходили из того, что полномочия имеют тройственную природу. С одной стороны, это норма, это нормативное поле, законодательное поле, правовое поле. С другой стороны, это управленческая функция, технология управления. С третьей стороны, это ресурсное обеспечение. Мы столкнулись с тем, что во многих случаях сегодня эти три момента полномочий разбалансированы друг с другом. Мы имеем ситуации, когда есть норма, но под нее нет функций, есть функция и технология, но под нее нет нормативного обеспечения и так далее. Поэтому одна из важных линий Доклада – это проработка баланса между тремя названными моментами любого полномочия.
Тезис второй. Распределение полномочий – постоянный динамический процесс. Передача полномочий с одного уровня управления на другой и от одной ветви власти к другой зависит от целого ряда меняющихся внешних обстоятельств, контекста, стоящих задач. Поэтому, когда мы говорим о разграничении полномочий, ни в коем случае нельзя считать, что мы раз и навсегда их разграничим, распишем все, и с этого момента все пойдет как по маслу, и ничего менять не придется. Это не так. Система государственного управления с нашей точки зрения является гибкой системой, и передача полномочий с одного уровня на другой регулируется принципом субсидиарности. Для того, кому это иностранное слово, может быть, не совсем привычно, можно воспользоваться более близким нам, заимствованным из отечественной правовой и философской мысли термином солидарная ответственность. Это означает, что, если полномочие не может быть выполнено на одном уровне управления, то другие уровни управления вынуждены брать на себя компенсирующие функции по выполнению этих полномочий. Если такого не происходит, это значит, что что-то не в порядке в работе системы государственного управления.
Тезис третий. Третий круг вопросов, который тоже был для нас красной нитью проработки в течение этого года, – это проблема структуризации полномочий в новых областях и сферах деятельности. Потому что, когда мы говорим "разграничение полномочий", мы очень часто исходим из того, что они уже есть, уже сформированы, уже описаны, и нужно только правильно их разграничить. Мы бы хотели обратить ваше внимание на то, что во многих случаях их просто нет. Есть новые задачи, стоящие перед системой государственного управления, которые не стояли раньше. По отношению к этим новым задачам необходимо провести весь комплекс работ по описанию самого полномочия, по выделению этого полномочия, соответствующих предметов ведения, а затем - по нормативному, ресурсному и функциональному обеспечению системы управления, которая будет за это отвечать.
Вот эти три основных тезиса я бы выделил, прежде чем мы перейдем к обсуждению. Еще раз подчеркну, что основная проблема, на которую пытался отвечать Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа в этом Докладе – это проблема легитимности власти и доверия населения к институтам государственного управления.
Алексеев О.Б. Спасибо, Петр Георгиевич. Уважаемые коллеги, я хотел бы также обратить ваше внимание на важность темы солидарности в контексте развития федеративных отношений, и хотел бы сказать, что Центр стратегических исследований совместно с Аппаратом и совместно с вами, уважаемые участники, ежегодно проводит ряд повторяющихся проектов. В частности, проект Ярмарки социальных и культурных проектов, который вы принимали в прошлом году. Он в значительной степени направлен на развитие так называемых отношений социального партнерства, которые в известной интерпретации можно также понимать как развитие солидарности. Однако, делается это не ради того, чтобы привлекать к решению общих задач дополнительные финансовые средства, а прежде всего для того, чтобы выявить те институты, те организации, которые, если хотите, готовы были бы принять на себя часть функций, и, что гораздо важнее, часть обязанностей, которые ранее числились за государством, и в последующем произвести их, как сейчас говорят, институциональное закрепление. В том числе и давая возможность получать средства из бюджетов разных уровней для решения этих задач.
Такая концепция внутри доклада получила название "расширенный федерализм", и сейчас я предоставляю слово Градировскому Сергею Николаевичу, бывшему эксперту и руководителю проекта Центр стратегических исследований, а теперь главному советнику Полномочного представителя, который, я надеюсь, уделит этому вопросу некоторое внимание.
Градировский С.Н. Добрый день, уважаемые коллеги! Моя реплика будет из предметной области, за которую я отвечаю. Это конфессиональная и этнокультурная политика в Приволжском федеральном округе. В этом смысле я хочу говорить о перспективах применения концепта расширенного федерализма к этим двум сферам: конфессиональной и этнокультурной политикам. Я бы также сослался в обосновании этой реплики на то, что было сказано Петром Георгиевичем Щедровицким о легитимности власти в глазах различных групп гражданского общества. Несмотря на то, что гражданское общество находится в процессе формирования или перенастройки, тем не менее мы знаем, что оно состоит из ряда компонентов, которые часто гораздо старше нашей светской власти и часто имеют гораздо большие правовые основания на некоторую публичную позицию и право на отношение к тем или иным задачам, стоящим перед российским обществом. Речь идет о церкви, о других ключевых конфессиях, о крупных этнических группах и разных формах их соорганизации.
Второе замечание. Моя реплика будет не из пространства оперативного действия, а, скорее, из области стратегирования, той области, которая сегодня приписывается президентской ветви власти и той области, которую развивает Центр стратегических исследований как приоритетную. Концепт расширенного федерализма мы понимаем по крайней мере в двух аспектах. Первый - это расширение, так сказать, морфологического ряда, ряда участников, включение в ряд субъектов так называемых корпораций публичного права, как мы получили, например, в европейском проекте в Германии, где между корпорациями публичного права, церковью и государством заключен определенный тип договоренностей и конкордата.
Второй аспект расширенного федерализма - это расширение номенклатуры предметов ведения, в отношении которых и возникают кооперативные формы федеративных отношений. Речь идет о порождении действительно другого типа взаимодействия, коммуникации государства и конфессиональных, этнокультурных групп. Причем коммуникации с инфраструктурами, часто имеющими форму сетевых, и совсем иного масштаба. Не секрет, что большинство традиционных конфессий, самых сильных конфессий, представленных в нашей стране, имеют каноническую территорию, далеко выходящую за пределы Российской Федерации. Они располагают ресурсами, способными подключить и играть за Россию или против России; это международные ресурсы – человеческие, финансовые, информационные и так далее.
Другой аспект, который сейчас рассматривается, – это развитие концепта национально-культурных автономий. Вы знаете, есть закон о национально-культурных автономиях, принятый в 1996 году. Есть такая форма, закрепленная и выраженная уже с участием большинства этнических групп, как на местном, так и на региональном и на федеральном уровнях. Этот концепт позволяет развить другой тип национального представительства, альтернативный формам национально-территориального представительства. Тип национального представительства, буквально оторванного от территории, позволяющего гораздо более динамично в новых условиях включать те или иные этнические группы в тело российского государства. Мы считаем, что этот вопрос особенно актуален в силу того, что мы сталкиваемся и в дальнейшем будем сталкиваться с увеличением миграционного потока, увеличением миграционного потока из-за пределов Российской Федерации. По крайней мере, исследования прошлого года показали, как медленно, но все же происходит процесс новой регионализации, в результате которой не только сдвигаются экономические границы и какие-то регионы становятся доминирующими, какие-то города начинают играть более ключевую роль в экономическом пространстве Приволжского федерального округа, но и меняются границы между различными этническими и конфессиональными группами.
Обычно такой заход на понимание расширенного федерализма и на такое включение нового ряда как бы протосубъектов федеративных отношений (так их можно назвать пока) подвергаются критике, состоящей в том, что наделение ресурсами не предполагает одновременного наделения ответственностью этих новых протосубъектов. Это действительно сегодня представляется нам проблемой, но тем не менее этот процесс идет, достаточно живо развивается. По крайней мере сегодня один из самых динамичных процессов - это обсуждение предмета образования. То есть государство, Совет муфтиев России и так далее постоянно ведут консультации по поводу того, может ли образовательная сфера оказаться, например, общим предметом ведения для государства и ключевых конфессиональных групп.
Позвольте мне на этом месте поставить точку с запятой…
Алексеев О.Б. Спасибо. Пожалуйста, дальше.
Манохин В.М. Я из Академии права. Мы много занимаемся проблемами, которые отмечены в Докладе. Нам есть что сказать, конечно. Тем более, что в Академии есть Институт регионального законотворчества, который два года занимается этими вопросами. Из множества вопросов в рамках отведенного регламента я хочу коснуться двух. Один просто назвать, а на другом остановиться более подробно. Это вопрос о способах разграничения полномочий. Во всех федерациях мира во веки веков были и остаются два способа разграничения полномочий – административный и договорный. Пока больше никто ничего не придумал. Причем административный метод, я обращаю внимание, как правило, в законодательстве своим именем не называется. Потому, видимо, что законодателю режет слух слово "административный". Его именуют по-разному: "командный", "метод прямого регулирования", "императивный метод". Наша Конституция вообще никак его не назвала. Но он четко обозначен в 76 статье и в других статьях.
Второй способ – договорный, он тоже везде есть, есть он и у нас. Я хочу внести те поправки, которые мы сделали и направили, куда следует, по договорному способу. Совершенно неправильно основываться при характеристике договорного способа только на одиннадцатой статье. Три статьи регулируют этот способ: пятая, одиннадцатая и семьдесят шестая. В совокупности они дают четкое представление об этом способе. Пятая статья о равенстве субъектов при заключении договоров с центром, семьдесят шестая говорит о законах и принимаемых в субъектах актах на основе этих законов. Это очень важное обстоятельство. Мы представили документ на этот счет и указали, что договор должен остаться, и Конституция должна оставить этот способ разграничения полномочий, но применять его только при регулировании частных вопросов, то есть таких вопросов субъекта в отношении целого, которые присущи только данному субъекту. Таких вопросов немало. Например, я возьму даже такой крупный вопрос, как режим пограничных зон. На границе три режима: режим границы, режим пограничной зоны, режим пропускных пунктов. Режим пограничных зон находится в совместном ведении, его не все субъекты имеют, и здесь вполне возможно применение такого способа. И, скажем, утилизация разных видов оружия и так далее.
Второй вопрос – это вопрос об исполнительной власти. Я должен прямо сказать, поскольку мы занимаемся этой проблемой много времени, что в нынешнем виде исполнительная власть ни в коей мере не соответствует по своей системе и структуре Конституции и текущему законодательству. Что получается? 77 статья говорит о системе, а указ президента, укрепляющий федеральную и исполнительную власть, говорит о структуре. Это правильно, и Конституционный Суд это подтвердил. Есть система, когда сверху донизу звенья, а в рамках звена – структура. Но что у нас получается? Конституция установила три вида компетенций: федеральная, совместная и субъекта федерации. Три вида компетенций разворачиваются в шести видах законов. Сегодня в правовом поле шесть видов законов, причем предмет каждого закона определен абсолютно точно, здесь смешение допускать невозможно. Четыре закона о федеральном уровне: Конституция, конституционный закон, федеральный закон и законы федерации. И два вида законов субъекта: основной закон и просто закон. Исполнительная власть, которая должна исполнять эти законы, – она вся в одном звене, в одной компактной группе федеральных органов, что совершенно противоречит и Конституции, и законам.
Поэтому мы предлагаем и уже направили предложения, куда следует. Раз компетенция делится по закону, а законы федеральные и законы федерации, зачем смешивать органы в одну кучу? Мы предлагаем разделить органы на группы: федеральные и органы федерации. Мы их так назвали, но можно назвать по-другому. Однако лучше назвать аналогично названиям законов. Примерно половина органов исполнительной власти на уровне федерации являются федеральными: органы иностранных дел, обороны, некоторые экономические министерства, налоговая сфера, статистика, стандартизация, ФСБ и так далее. В чем особенности этой группы? Дело не в формальном разделении. Эта группа органов вся централизованна, как говорится, от Кремля до районов включительно. Никакого двойного подчинения! Подчинение только сверху донизу. Вертикаль власти обеспечивается полностью.
А вторая группа совершенно другая. Эта группа министерств и ведомств, во-первых, доходит только до области и на этом обрывается. Во-вторых, многие ее органы в субъектах переходят в органы субъекта федерации и находятся в двойном подчинении. Разница между органами весьма существенная. Не случайно опытные администраторы пытаются перетащить свои органы из второй группы в первую.
Эти обстоятельства и диктуют необходимость построения системы в соответствии с 77 статьей Конституции. Мы предложили систему такую: Правительство – высший орган государственной исполнительной власти, по закону. Второе звено: федеральные министерства и ведомства. Те, о которых я сказал. Третье звено: министерства и ведомства федерации. Четвертое звено: органы исполнительной власти субъектов федерации. В такой системе и должна быть оформлена, наконец, исполнительная власть в нашем государстве.
Мы послали проект указа Президенту и в другие органы, мы поддерживаем контакты с федеральным округом, в том числе и по этому вопросу. Конечно, мы понимаем, что до конца не получится, как во втором звене федеральных органов. Но сейчас на это направлены все усилия, и как-то надо эту проблему решать. Без единой системы исполнительной власти… Вообще ни в одном государстве не должно быть такой неполной, неоформленной исполнительной власти.
У исполнительной власти "два кита" (кроме принципа народности и прочего). Первый – соподчиненность сверху донизу. Без этого требования она становится киселеобразной, как говорил Ленин. Второй кит – проблема управления по усмотрению внутри исполнительной власти. Это большая проблема, я ее не затрагиваю.
Алексеев О.Б. Спасибо, Василий Михайлович. Действительно, все знают, что Саратов является одним из важнейших центров юридико-правовой мысли в стране, и поэтому то, что делается профессиональным сообществом в этой области, непосредственно и через выходцев этой школы, через ее последователей, будет оказывать очень важное влияние на решение юридико-правовых проблем, стоящих перед Российской Федерацией.
Ткаченко Л.Е. Добрый день, уважаемые присутствующие. Я из той структуры, которую, как сказал Василий Михайлович, "перетащили" и она стала федерального подчинения. В докладе президента Российской Федерации Федеральному Собранию работы по разграничению сфер ведения между федеральным, региональным и местным уровнями власти названы нашей ключевой задачей. В настоящее время созданная для этой цели комиссия анализирует предложения, поступающие от органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Действительно, если проанализировать хотя бы на примере нашей области практику действовавшего более пяти лет соглашения по разграничению полномочий и предметов ведения, то во многих отраслях и сферах оно практически бездействовало, ибо не было подкреплено соответствующими финансовыми и организационными моментами. То же самое, если не в большей степени, относится к вопросу передачи частных государственных полномочий органам местного самоуправления.
Правовая основа для этого процесса создана, в области приняты соответствующие основополагающие законы, однако ни одного факта передачи полномочий, который должен в каждом конкретном случае быть облечен в закон области, мы не имеем. Все это говорит о неготовности всех уровней власти к этому процессу. Видимо, поэтому значительная часть Послания Президента России посвящена проблемам разграничения полномочий, реформе госаппарата, и дано поручение Председателю Правительства представить обоснованные предложения по реструктуризации системы исполнительной власти. Поэтому мне представляется, что очень своевременно проводится презентация Доклада Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа "Полномочия, функции и предметы ведения в стратегической перспективе развития государственности".
Основной целью доклада и, я думаю, последующих научных разработок по этой проблеме является выработка адекватной концепции развития государственности, принципов появления и наполнения правовым, функциональным и ресурсным содержанием предметов ведения и полномочий, отнесение их к тому или иному уровню власти, а также создание институтов ответственности за неисполнение полномочий. Поскольку действующая модель внутренней организации нашего государства, условно названная распределительным бюджетным федерализмом, уже явно не соответствует идеям гражданского общества и гражданского государства и не может решить всех сложных задач развития, авторами предпринята попытка прояснить природу предметов ведения и полномочий как важнейшей составляющей государственно-правовой политики.
Мы внимательно прочитали и изучили этот Доклад, и по каждому разделу у нас есть собственное мнение и предложения. В первом разделе Доклада три части. Первая глава – "Изменения российской практики государственного и муниципального управления, задающие методологические требования к характеру работы по разграничению предметов ведения, полномочий и функций". Вторая глава – "Стратегические принципы разграничения предметов ведения, полномочий и функций органов власти". Третья – "Разграничение предметов ведения, полномочий и функций и разработка стратегии реформ в России".
Новое понимание того, что государство и его институты власти должны динамично подстраиваться под возложенные задачи, адаптироваться к вызовам времени, является, на мой взгляд, квинтэссенцией доклада, отправной точкой для последующих научных изысканий. Тезис о тройственности природы полномочий (функционально-деятельностная, ресурсная и правовая) довольно удачно развит в главах 1.3 и 1.4. Затем в главе 1.6 авторы простым, доходчивым языком раскрыли тему социальной политики государства на современном этапе развития, предложили основу социального контракта и солидарности, идей субсидиарной ответственности бизнеса, государственного и общественного сектора, а также различных уровней власти для проведении эффективной социальной политики.
Внедрение и развитие принципа субсидиарности (глава 1.8), по мнению авторов, и в этом надо согласиться с ними, не стала еще в России принципом, реально организующим органы власти разных уровней, идея субсидиарности недостаточно пропагандируется, а для широкой дискуссии трудно привить эту норму права. О властных полномочиях как обязанности органов власти перед населением, перед гражданами страны, а не привилегии, подчеркнуто говорится в главе 2.2. Однако по этому тезису мы на сегодняшний день не согласны с авторами доклада. В качестве механизма вменения ответственности органам власти местного самоуправления при неисполнении ими обязательств, вытекающих из возложенных на них полномочий, предлагается законодательно оформить институт федерального надзора и вмешательства. Сегодня такими функциями в полной мере обладают органы прокуратуры, которые в ходе общенадзорных проверок по сигналам и сообщениям о нарушении прав человека и гражданина, особенно в социальной сфере, в состоянии применять различные меры прокурорского реагирования, и, при координирующей роли Аппарата Полномочного представителя Президента Российской Федерации и главных федеральных инспекторов, соответствующим образом воздействовать на все ветви власти и органы местного самоуправления.
Для меня как представителя органа юстиции, в функции которого входит участие в нормотворческой деятельности субъекта Российской Федерации и проведение юридической экспертизы нормативных и правовых актов, принятых органами власти, в будущем, возможно, и органами местного самоуправления, безусловный интерес вызвала глава 2.6 и 2.7. Во-первых, потому, что недвусмысленно объявлено о приоритетности федеральных законов при выборе правовых средств определения функций и разграничения предметов ведения. Во-вторых, потому, что авторы, прекрасно понимая, как нелегко жестко зафиксировать и описать предметы ведения и полномочия и их полное ресурсное обеспечение, предлагают механизм договорного регулирования исполнения полномочий. Поэтому предстоящая деятельность по заключению таких договоров и соглашений нам представляется как необходимая, трудная, ответственная работа, помощь в которой, несомненно, окажет представляемый Доклад. Договорной процесс позволит конкретизировать положения Конституции Российской Федерации и федеральных законов применительно к регионам федерации. Кроме того, принимаемые по предметам совместного ведения федеральные законы фактически не оставляют места для собственного правового регулирования субъекта Российской Федерации, и эта излишняя регламентация может быть оперативно разрешена именно через соглашения. В данном случае заключенные органами исполнительной власти соглашения, регулирующие сферы, не отнесенные к ведению законодательной власти, позволят избежать долговременной процедуры принятия закона и внесения в него поправок.
Это тем более необходимо, так как при неравнозначности экономического и социального положения различных субъектов Российской Федерации функциональное и ресурсное наполнение полномочий гораздо легче регулировать именно через соглашения. Что касается разграничения нормотворческой деятельности и при этом согласования интересов всех уровней власти, то этот принцип пока не стал главенствующим в нормотворческой деятельности субъектов. В связи с этим понадобилась большая работа по приведению местных законов в соответствие с федеральными. В то же время совершенствование федерального законодательства через законодательную инициативу субъектов Российской Федерации - процесс наиболее цивилизованный и законный, но на практике очень длительный и малоэффективный. Это говорит о слабой подготовке законопроектов, недостаточном обосновании с точки зрения необходимости их принятия для других субъектов и страны в целом. В этом мы видим большой потенциал и поле деятельности для депутатского корпуса, правовых служб обоих ветвей власти и свою роль в процессе регулирования законотворческого процесса.
В заключительной, третьей главе первого раздела Доклада авторы в конкретной форме показали роль и место проблем разграничения предметов ведения, полномочий и функций в комплексе программ государственно-правовых и социально-экономических реформ в России. Поэтому, подводя итоги сказанному, хочется высоко оценить данный Доклад, высказать благодарность его авторам от лица всех тех, кто по долгу государственной службы, аналитической или экспертной деятельности либо просто с познавательной целью будет его читать и использует полученные знания в своей практической работе.
Алексеев О.Б. Большое спасибо за содержательный доклад. Все наши обсуждения фиксируются и размещаются на соответствующих сайтах, чтобы коллеги имели возможность с ними ознакомиться. Я также хочу сказать, что достигнута договоренность Полномочного представителя и председателя Комиссии по разграничению предметов ведения и полномочий Дмитрия Николаевича Козака о проведении в округе расширенной конференции. Я думаю, что прежде всего те наши коллеги, которые участвуют в обсуждении доклада в субъектах Российской Федерации (мы были позавчера в Чувашии, вчера – в Марий Эл, это уже третье обсуждение), будут приглашены на это мероприятие. И мы сможем там, как это и предусмотрено Дмитрием Николаевичем, представить идеи, развивающие деятельность данной Комиссии и находящие выходы из тех сложных коллизий, прежде всего юридико-правовых, с которыми сталкивается Комиссия в своей работе. Прошу, далее.
Барулин С.В. Уважаемые участники совещания! Прежде всего хотелось бы в целом оценить Доклад, который мы обсуждаем, и оценить его с положительной стороны как, я считаю, солидный концептуально-методологический труд, который можно было бы вполне положить в основу реформирования государственного управления в нашей стране. Именно с этих положительных позиций мне как финансисту прежде всего хотелось бы отметить предложения к авторам Доклада о необходимости перехода от распределительного федерализма к концепции расширенного функционального федерализма. Сейчас в нашей стране, как известно, даже в связи с принятой Правительством новой программой развития бюджетного федерализма до 2005 года, основа этого федерализма все-таки ресурсно-распределительная. В чем мне видится преимущество концепции расширенного функционального федерализма и в чем ее определенный недостаток?
Например, очень важный момент, который выделяется в Докладе: взаимная субсидиарность бюджетов разных уровней в исполнении полномочий государственной власти и местного самоуправления. Конечно, принцип субсидиарности – это очень серьезный и важный принцип, который сейчас необходимо учитывать. Но здесь есть серьезный недостаток, как я считаю. Существует опасность, что в данном случае одеяло перетянет на себя более сильный вышестоящий орган власти. Поэтому необходима разработка соответствующих правовых и финансовых механизмов, чтобы такого рода недостатки не вышли уже на практическую почву.
Следующим принципиальным положением, которое предполагает расширенный федерализм, является консолидация на каждом уровне бюджетной системы государственных и муниципальных финансов по принципу построения так называемых публичных финансов. Вообще понятие публичных финансов сложилось еще в прошлом веке в западных странах. Сейчас мы принимаем его как термин, однако, наверное, не совсем правильно будет понимать под публичными финансами необходимость консолидации не только бюджетов, но и финансов муниципальных и государственных предприятий и учреждений в том числе. Мне представляется, что консолидация в едином бюджете финансов государственных и муниципальных предприятий пока для России преждевременна. Потому, что, если мы возьмем западную практику, например, учреждения здравоохранения, образования и прочие бюджетные организации, то их работники получают довольно солидную заработную плату, им не нужно нигде подрабатывать, поэтому коммерческие доходы не играют для них серьезного значения. Для нас, в нашей стране совершенно по-другому. Поэтому консолидация доходов и, соответственно, расходов бюджетных учреждений в бюджете, будь то региональный или местный бюджет, приведет к тому, что такие организации потеряют возможность управлять своими средствами, а значит, и платить более или менее достойную заработную плату своим работникам (учителям, врачам и так далее).
Следующее принципиальное положение, которое необходимо принять как положительное: нормативы доходов бюджетов и бюджетное планирование необходимо формировать на долгосрочной основе. Правда, это положение зафиксировано и в программе развития бюджетного федерализма до 2005 года. Однако не сказано, по крайней мере, я не увидел этого в Докладе, что означает "долговременная основа". То есть считается, что временные нормативы – это год, а долговременная – это сколько? Два, три, пять? Три года, да? Но три года – это еще считается по старому положению. Мне все-таки кажется, что для долговременного норматива три года мало. Более оптимальный срок, наверное, пять лет. Только тогда можно нормально планировать свои доходы и расходы.
Еще один существенный, принципиальный момент прозвучал в Докладе: то, что расширительный функциональный федерализм предполагает формирование бюджета развития не по остаточному принципу, а по постоянной доле расходов, не подлежащей уменьшению даже при сокращении доходов. Это очень существенный момент, и по сути дела, сейчас авторы Доклада предлагают обратиться к нашей российской дореволюционной практике. В свое время граф Сперанский выдвинул идею деления бюджета на основной и чрезвычайный, и эта идея была реализована в России конца 19 - - начала 20 века, и успешно функционировала. Чрезвычайный бюджет и есть по сути бюджет развития. Одно время мы поднимали вопрос о бюджете развития, сейчас он несколько ушел в сторону, и редко кто указывает на необходимость возвратиться к бюджету развития, поскольку на него нет источников. Вот что самое главное: нет стабильных источников. Наверное, для бюджета развития и не обязательно иметь стабильные источники, я имею в виду стопроцентные. Если брать российский и зарубежный опыт, то часто в России чрезвычайный бюджет выполнялся с превышением расходов над доходами, то есть с дефицитом. Покрытием дефицита служили государственные, муниципальные и прочие займы. В данном случае неплохо было бы в Докладе в развитие этого принципа разработать доходную базу бюджета развития. Что, по мнению разработчиков, должно быть положено в основу данного бюджета.
Еще раз хочу сказать, что Доклад мне очень понравился, и его стоит почитать тем, кто еще не ознакомился. Спасибо.
Алексеев О.Б. Поскольку вы затронули темы экономического свойства, я бы хотел предоставить слово Степанову Александру Алексеевичу. Возможно, он, с учетом опыта, который есть в Высшем экономическом совете по разработке стратегии развития области, скажет, какое место в этом занимает проблематика развития федеративных отношений и разграничения полномочий.
Степанов А.А. Спасибо за предоставленное слово. Я специально не готовился к выступлению, и даже не весь Доклад прочитал – режим у нас напряженный. Но мы в этой теме шесть лет, что я работаю в Правительстве, живем этим постоянно и ежедневно. Я могу вспомнить историю, как мы с Петром Георгиевичем готовили договор о разграничении полномочий. Это вчерашний привет из Москвы – взаимодействие с федеральным центром, с депутатами, с сенаторами и так далее…
Что мне как практику хотелось бы? Скажу несколько слов, может быть, не своих, и они, возможно, где-то будут звучать диссонансом. Но я хотел бы, чтобы после Доклада и его обсуждения мы опустились на прикладной уровень, к обсуждению конкретной проблематики. Мне очень понравилась фраза более прикладного характера в президентском Послании: "Надо инвентаризировать функции". Давайте определим, что берет на себя государство, расширенное правительство, уровень государственный и Полномочных представителей, четко определим: уровень, место, ответственность. И по полномочиям хорошо выдана идея: дисбаланс между полномочиями как функциями, как нормативами и как ресурсами. То есть хорошая площадка и хорошая мысль.
Но кое-что меня напрягает, когда уже в первых подачах есть собственное мнение. Я не считаю, что его надо даже в завуалированной форме преподносить. Мне так кажется.
Что я хочу напомнить? Вот передо мной Иван Ильин, "О грядущей России". Читаю – и это песня. Мы сейчас сочиняем что-то, когда восемьдесят лет назад о нашей теперешней проблематике было сказано нашим человеком, который знает нашу основу, говоря современным языком, наш менталитет, историю и прочее. Есть чему поучиться и есть чему возражать. Нет одинаковых народов, не может быть одинаковых конституций и так далее, не может быть одинаковых подходов в реализации форм государственного устройства. Но отдельные принципы я хотел бы напомнить. Он ввел понятие государства как корпорации и понятие государства как учреждения. Корпорация – это то, что в классическом понимании есть федеративный подход. Он формируется как корпорация, снизу. На Западе, я считаю, именно корпоративное федеративное в классическом понимании государственное устройство возникало снизу. Вспомним сотни лет практики: Швейцария – федеративное и достаточно серьезное государство, Соединенные штаты с небольшой историей. Они объединялись. А у нас? Ситуация иная. И там дается оценка, это восемьдесят лет назад. Теперь мы несколько иное государство, я даже боюсь ошибиться в терминологии. Если мы будем возвращаться к словам Ельцина о том, что "Возьмите…". Чего? Вот его, именно. Это несколько иное, и мы, наверное, друг друга без слов в этом плане понимаем. Не хочу продолжать дальше, проблема сложная. Сплошной диссонанс. Л.Е. Ткаченко сказала о соглашениях, о договорах, и я отношусь к этому очень серьезно. Но договоров с кем? Эту форму надо использовать, ее необходимо рассматривать и привлекать к соучастию в подготовке такого рода документов. Но я выскажу крамольную мысль: это все-таки форма, а не механизм. Реальные предложения, начиная с классиков марксизма-ленинизма (решает меньшинство) должны быть предложены. В дискуссионной форме и в обсуждениях истина не находится. У того же Ильина, который, вы знаете, занимался стратегическим планом, конкретные слова. Ни тактика, ни стратегия не голосуются. Все это должно быть вынесено компетентным, грамотным политическим меньшинством, которое должно воспринять большинство населения.
Извините, я не совсем про экономику. Я, конечно, могу и про экономику продолжить. Но это именно то, что я хотел сказать, что наболело. Хотелось бы от этих высоких проблем перейти к обсуждению конкретики. Хотелось бы опуститься и продолжить дискуссию с выходом в этом компетентном меньшинстве на предложения конкретного прикладного характера. Спасибо.
Алексеев О.Б. Спасибо. В нашем Докладе есть два случая, которые исследовались и описывались, – один делался на базе работы Центра стратегических исследований в Саратовской области в трех муниципальных образованиях-донорах: Энгельсе, Саратове и Балаково. При этом я хотел бы сказать, что тема эта, безусловно, горячая практически во всех регионах. После совещания 26 марта в Нижнем Новгороде, где собирались главы субъектов федерации, председатели законодательных органов, Министерства финансов и обсуждались вопросы, связанные с состоянием бюджетной сферы, была достигнута договоренность (правильнее сказать, была поддержана инициатива губернатора Самарской области) о проведении пилотного проекта, а на самом деле – отработке технологии банкротства муниципального образования. И сейчас полномочный представитель вместе с губернатором обратились с письмом на имя Алексея Леонидовича Кудрина, с тем, чтобы в рамках проекта по реформе региональных финансов из тех денег, которые выделяются в качестве технической помощи, была бы профинансирована такая работа, и в конце года Правительству доложены результаты. Жалко, что это, может быть, ушло из Саратова, но я глубоко уверен, что проблематика, которая ставилась в Саратове, а именно сшивка солидарности через формирование целевых бюджетных фондов финансового оздоровления муниципальных образований, реализация того принципа, о котором постоянно говорит первый заместитель министра финансов Улюкаев: дополнительные средства из федерального бюджета идут в ответ на управленческие реформы. Вы реформируете – получаете деньги. Реализация такого принципа и на региональном уровне, если бы это было возможно, на примере Саратовской области, внесла бы огромный вклад в развитие солидарности и взаимодействия.
Высказывание. Я позволю себе несколько уточнить. Во-первых, я юрист-конституционалист, и готовился к внесению предложений и анализу раздела первого по стратегиям разграничения полномочий и предметов ведения, вопросам, связанным с конституционным правом и так далее. Я просил уважаемых участников разрешить мне выступить именно по той проблематике, к которой я готовился.
Уважаемые друзья! Здесь уже сказано много хороших слов о представленном Докладе. Мне бы хотелось начать свое обсуждение со слов Иоганна Гете: "Говорят, истина лежит между двумя противоположными мнениями. Неверно. Между ними лежит проблема". В представленном докладе очевидно лежат многие истины, но также верно и то, что многие из положений этого научного труда не могут быть не подвергнуты строгому научному анализу, и наша задача состоит в том, чтобы аргументировано изложить свое видение представленного в этом документе мнения с целью наиболее выпуклого представления проблемы и нахождения путей ее скорейшего решения.
Я начну с анализа конкретных положений, упомянутых в Докладе. В качестве задачи повышения эффективности государства в рамках стратегии разграничения предметов ведения, полномочий и функций между федеральными органами, органами государственной власти субъектов России и органами местного самоуправления ставится создание институтов ответственности за неисполнение полномочий. Разработчики указывают в их числе на административные суды, механизмы федерального контроля и вмешательства, на то, о чем говорила Лариса Ефремовна. В продолжение слов, идей и мыслей Ларисы Ефремовны мне хочется обратить внимание уважаемых участников собрания на то, что в данной постановке проблема понимается так, как будто существует некий вакуум вышеупомянутых институтов ответственности. Но ведь, что касается механизмов федерального контроля, то они есть. Лариса Ефремовна говорила о прокуратуре, это и Конституционный Суд, и Президент, и Федеральное Собрание, Главное управление юстиции, Счетная палата и так далее. В качестве института ответственности также называются административные суды. А ведь эти органы призваны упорядочивать отношения прежде всего в сфере управления. Это кадры, это регламентация деятельности органов и так далее.
Разграничение же полномочий и предметов ведения является одной из основ конституционного строя (статья 11 Конституции). Поэтому различные правовые коллизии, возникающие в этой сфере правоотношений, должен разрешать Конституционный Суд, суды общей юрисдикции, то есть те государственные институты, которые являются высшими конституционными арбитрами. Поэтому представляется целесообразным вести речь не о создании институтов ответственности, а о механизмах реализации уже имеющимися институтами своих прав в части привлечения к ответственности субъектов права за неисполнение полномочий. Пример: Конституционный Суд принимает решение, решение не выполняется, ответственности за невыполнение решения Конституционного Суда никто не несет. То есть нет механизма.
Следующая проблема, сформулированная авторами обсуждаемого документа, это отход от идеи монументального государственного строительства, отбрасывание тезиса государственного строительства. Авторы защищают подход, при котором распределение предметов ведения является динамическим, постоянно меняющимся и зависит от структурных изменений во внутригосударственных отношениях. Сам по себе, я согласен с мнением участников, вывод важный, интересный и своевременный, но, по нашему мнению, рассчитан на протяженную во времени перспективу. А ведь задачи эффективного разграничения полномочий нужно было решать еще вчера. Из чего я исхожу? Во-первых, думаю, никто в этой аудитории не опровергнет два тезиса. Первый: развитие федеративных отношений все еще несет в себе угрозу для целостности Российской Федерации, хотя в последние два года в этом плане сделано достаточно много. И отсутствие в Послании Президента России анализа проблем развития нашей федерации – это вовсе не свидетельство успехов, а скорее констатация факта, что еще не найдены действенные механизмы – юридические, политические, экономические, психологические, для решения проблем развития нашей федерации. Проблемы именно государственного строительства. Это первая причина, по которой несвоевременно отбрасывать тезис о государственном строительстве.
Второе. В настоящее время в нашей стране в течение последних двух лет развиваются лишь государственно-административные, территориальные и юридические механизмы, которые в будущем призваны обеспечить гармонию взаимоотношений государства и гражданского общества. Я имею в виду образование Государственного Совета, федеральных округов, новый принцип формирования Верхней палаты Парламента, правовые механизмы привлечения к ответственности избранных в субъектах Российской Федерации губернаторов, глав администрации, представительных органов и так далее. То есть, как сказал Президент Российской Федерации в своем Послании, нужна большая ясность в организации российской власти в целом. И все мы понимаем, что перечисленные государственно-правовые институты (на это указывают авторы Доклада) будут видоизменяться, приспосабливаясь, подстраиваясь "под возникающие задачи и адаптируясь к вызовам времени". Все это правильно. Вызывает сомнения сама формулировка параграфа 1.2 о том, что распределение предметов ведения и полномочий зависит от структурных изменений во внутригосударственных отношениях. Я подчеркиваю, авторы этот тезис ставят на первое место, и лишь на второе место тезис о "больших циклах конъюнктуры странового и мирового хозяйства". Я думаю, что речь в данном случае идет об экономике.
Мне представляется, что мысль, являющаяся ключевой, и аргументация проблемы динамического характера распределения полномочий должна быть выражена более четко. Кроме того, думается, что динамический, развивающийся характер распределения полномочий следует прежде всего увязывать с экономической ситуацией, которая, с одной стороны, должна формировать властные органы и под которую те же властные органы должны работать. И потом, возникновение новых полномочий связано не только со сложившейся системой государственных институтов власти, хотя это и играет очень важную роль, но и с изменением экономической конъюнктуры, влиянием на властные институты крупнейших финансово-промышленных олигархических групп. Поэтому необходима постановка задачи нахождения механизмов приспособления интересов крупнейших российских монополистов и финансово-промышленных групп к развитию национальной экономики и повышению международного авторитета России. Что также позволит обезопасить общество от различного рода социальных экспериментов над Россией.
Еще один момент. Авторы на странице 19 Доклада говорят, что институты власти, самоорганизуясь, подстраиваются под возникающие задачи. Я уже говорил об этом. То есть, как считают авторы, государство стремится постоянно улавливать действительное положение дел. Представляется, что данная формулировка не вполне точна. Во-первых, институты власти конституируются основным законом страны, то есть как законодательная, исполнительная и судебная. Организация их уже предопределена, поэтому ни о какой самоорганизации не может идти речь. Другое дело, что, в отличие от институтов власти, государственные, политические, общественные, гражданские и иные институты могут самоорганизовываться, но в рамках и под присмотром конституированных органов, институтов власти. Сам факт организации института власти уже предполагает наделение его полномочиями. Если же мы говорим о самоорганизации институтов власти, то кто правомочен наделить этот самоорганизующийся субъект полномочиями? Другое дело, когда государственные, политические, общественные и иные институты полномочиями наделяет конституированный институт власти.
Во-вторых, не есть ли это "подстраивание" институтов власти под возникающие задачи лазейкой для того, чтобы различного рода политическим авантюристам дезориентировать и приспособить граждан для решения своих узких эгоистических целей, а адаптация к вызовам времени (о чем также говорят авторы) не есть ли лазейка для навязывания обществу различного рода сомнительных государственных проектов? Ведь государство субъективируется в государственные органы, а те, в свою очередь, в конкретные государственно-политические органы... Новейшая история знает немало таких примеров. Поэтому вряд ли формулировка, приведенная на странице 19 Доклада, достаточна, чтобы подтвердить следующий за ней вполне справедливый тезис о том, что легитимность отдельных институтов власти и государства в целом вытекает из равновесия интересов их субъектов, и разграничение полномочий должно гибко отражать меняющийся баланс сил. Я бы еще добавил экономических интересов, прежде всего.
И последнее. Авторами Доклада сделаны важнейшие для России выводы, подлежащие безусловной материализации, о связи разрабатываемых стратегических принципов с концепцией федерализма и о постоянном сближении практики конкретного разграничения полномочий. И в этой связи вполне реализуемыми задачами могли бы быть такие, например, как обеспечение приоритета опережающего регулирования Российской Федерации и предметов совместного ведения и сокращение объемов нормативного регулирования субъектами Российской Федерации.
В заключение мне бы хотелось сослаться на слова Салтыкова-Щедрина. Поскольку этот доклад несет в себе значительный комплекс федеральных идей, то вспомним, что Салтыков-Щедрин писал: "Нет задачи более достойной истинного либерала, как с доверием ожидать важнейших разъяснений". Мне представляется, мы от разработчиков этого документа ждем дальнейших разъяснений.
Алексеев О.Б. Спасибо. Очень важно, что вы уделили внимание точности формулировок, которые используются, поскольку целый ряд, казалось бы, устойчивых понятий, которые используются при обсуждении перспектив государственности, иногда вдруг приобретают совсем иной смысл. Кто бы мог подумать, например, как мы вчера услышали от одного из руководителей Марий Эл, что термин "вертикаль власти" придумали олигархи для того, чтобы проводить свои решения сверху вниз без проволочек. Думаю, что это близко к истине, потому что, насколько мне известно, Президент не был инициатором этого словесного оборота и не очень его любит.
Герасимова В.В. Заведующая кафедрой экономики Поволжской академии государственной службы им. Петра Аркадьевича Столыпина, доктор экономических наук, профессор Герасимова Валентина Владимировна. Я очень кратко остановлюсь на двух моментах. Первый – это оценка Доклада, представленного для обсуждения, и тех спорных или дискуссионных моментах, которые можно и следует высказать здесь в плане дальнейшего усовершенствования Доклада.
Первое: оценка положительная. И положительная она прежде всего в плане уже отмеченного выступающими. Но мне хотелось бы акцентировать внимание на одном моменте: представлены новые методологические подходы к вопросам разграничения функций и управления. И поэтому мне хотелось бы высказать большую признательность разработчикам Доклада за то, что впервые представлены такие новые моменты, на которых я остановлюсь.
Как экономист, я буду говорить о вопросах управления собственностью, реформирования собственности. На мой взгляд, в докладе очень четко обоснована новая концептуально-методологическая линия о том, что управление собственностью представляет собой прежде всего не только управление объектами собственности, как трактует традиционный подход, но и управление развитием собственности, развитием объектов собственности. Здесь авторы совершенно справедливо, обосновывая, предлагают не только теорию этого подхода, но и конкретный механизм реализации. Какие функции должны быть на федеральном уровне, на уровне субъекта федерации для того, чтобы реализовать данный подход.
Второй момент. В Докладе четко прозвучало, что развитие собственности основывается не только на количественных показателях, но и на качественных характеристиках. Сам процесс развития приобретает совершенно иной характер.
Третий момент. Четко представлена конкретная модель, она очень хорошо описана в разделе реформирования отношений собственности. Конкретная модель, по которой, с помощью определенных функций реализуется управление собственностью.
Тем не менее, при чтении этого прекрасного Доклада возникают уточняющие вопросы. Первый вопрос. Насколько эффективно мы управляем собственностью, насколько мы знаем, что мы имеем сейчас и что нам следует видеть в перспективе? Если мы говорим, что собственность дает доход в бюджет государства только 1%, а государственная собственность составляет 26,8%, то естественно возникает вопрос о том, как мотивировать, как государство должно стимулировать то, чтобы собственность наиболее эффективно отрабатывала свое назначение? В связи с этим возникает необходимость говорить, наверное, о мотивационной функции государства, по которой в Докладе, к сожалению, не прозвучало четкого представления и позиции авторов.
Второй вопрос. Как мы представляем вообще развитие собственности? Очень хорошо представлена позиция авторов по пункту развития объектов собственности через функции учета, контроля, правового обеспечения. Но я бы хотела поставить вопрос таким образом: что мы представляем под развитием собственности? Наверное, и процесс трансформации, и создание новых правовых и организационных форм собственности, и проблему соотношения негосударственного и частного сектора, и проблему взаимодействий между ними. А можно поставить вопрос несколько шире: какие новые формы экономических отношений возникают при трансформации собственности и как управлять ими?
Отвечая на эти вопросы, я бы сказала, что управление сложным процессом трансформации, совершенствования собственности и их отношений требует реализации всех функций управления: и стратегического планирования, и учета и контроля, и организации, и мотивации. Поэтому вопрос должен стоять так: разграничение полномочий – это разграничение по содержанию этих функций, по тем целям и задачам, которые ставятся на федеральном уровне, на уровне субъектов федерации и на местном уровне.
Следующий вопрос о финансовом оздоровлении. Вопрос состоит в том, насколько Доклад реализует решение всех наболевших вопросов, которые сейчас стоят очень остро. Это, скажем, проблема: в бюджетном регулировании на душу населения пока еще исходят из доходных полномочий, а не из расходных полномочий субъектов федерации и муниципальных образований при определении бюджетной достаточности на душу населения.
Второй момент. Федеральная власть и власть субъекта федерации продолжают политику реализации нефинансируемых мандатов. У муниципалитетов практически одни обязанности, но нет финансовых ресурсов. Сегодня при распределении финансовых ресурсов существует свыше пятидесяти указанных Министерством финансов указаний, но нет четкой схемы распределения финансовых ресурсов в стране вообще, и особенно на уровне субъекта Российской Федерации. В области финансирования существует безответственность: не ясно, кто отвечает за финансовые потоки на различных уровнях и направлениях.
Решение этих проблем требует еще более четкой проработки вопросов финансового оздоровления на муниципальном уровне.
Высказывание. Я бы хотел опуститься на землю, как бы это высокопарно ни звучало. Принимая ежедневно людей, а за год до шести тысяч, я вижу, что все вопросы, которые здесь обсуждаются, звучат и там. Люди приходят со своей болью, связанной с тем, что у них нет воды, нет тепла и так далее. А это все зависит от власти. Очень многое до сих пор не решается. Как "взяли" Конституцию Российской Федерации, так мы и ведем разговоры, связанные с разграничением полномочий. Я просто хочу привести конкретный пример. Приходит гражданин к мэру, к главе Администрации района и просит решить ту или иную проблему, связанную с жилищно-коммунальными делами и так далее. Ему говорят: "У нас денег нет, они в области". Приходит к губернатору, там: "Я не могу давать указания мэру и главе администрации, это совершенно другой уровень власти. Это муниципальная власть". Я присутствую на заседаниях Правительства. Действительно, наше Правительство принимает решения, в которых рекомендует муниципальным образованиям тот или иной вопрос. Я бы хотел вернуть вас к словам, которые сказал Василий Михайлович Манохин. Сейчас в стране, наверное, вряд ли кто-то знает всю эту административную власть и как она должна быть сконструирована. Его слова, связанные с необходимостью подчиненности сверху вниз, очень важны. Пока этой подчиненности не будет, так и будет у нас продолжаться такая вакханалия между структурами власти.
Та статья, в которой говорится о муниципальной власти как самостоятельной на уровне города и района, глубоко ошибочна. И мне кажется, что самоуправление должно быть на уровне поселка, деревни, какой-то территории в районе и так далее. Особенно нужно решать вопрос относительно столичного города. Возьмите Саратов, в нем шесть районов. Все они без финансового обеспечения, вообще ноль. Там нет финансов. Все сосредоточено в городской власти. Для чего они вообще существуют и что они могут? А мы там держим Районо, а дальше идет Гороно, а дальше –Министерство образования области и Министерство образования Российской Федерации. Здесь как решать эти вопросы? Ведь ответов до сих пор нет, даже на уровне столичного города.
А возьмите вопрос с освобождением должностного лица - мэра. Да его труднее снять, чем Президента Российской Федерации, что бы он ни делал! Это же проблема, нет возможности вмешаться. В Саратовской области мы знаем, какая у нас была власть с 1993 по 1996 год. Губернатор, которого назначил Борис Николаевич. Область три года стагнировала и досталась нынешнему губернатору в ужасно разобранном состоянии. А мы три года ждали, когда все развалится, и никакой реакции не было. Не было механизма, чтобы решить эту проблему.
Очень важно нам понять, что же мы за государство. Если мы федерация, то давайте вернемся и сравним с Советским Союзом. В Советском Союзе при признании федеративного государства центр принимал основу законодательства о труде, основу уголовного законодательства и так далее. А кодексы принимали союзные республики. Это та же структура, которая сегодня существует в Соединенных Штатах Америки, когда все эти вопросы решаются непосредственно на местах. У нас сегодня из центра регулируется все и вся. Принимается уголовно-процессуальный кодекс, административный кодекс… Мне ближе административный кодекс. Все штрафы регулируются из центра. Когда есть жизненная необходимость что-то поправить, принять, предположим, шкалу штрафов, этого сделать невозможно! Все расписали оттуда. Может быть, поэтому у нас и такие законы принимаются, что депутаты не в состоянии все уловить сразу.
Последний пример. Принят новый Уголовно-процессуальный кодекс. Хороший процессуальный кодекс. Но уже в него, еще не действующий, внесены поправки. Ну, одна поправка Конституционного Суда, она важная. Но есть поправка, связанная с тем, что те, кто будет давать санкцию на арест, не имеют права рассматривать уголовное дело. А по жизни у нас в районах один - двое судей, и решить это невозможно. Я понимаю, что у нас большое количество принимаемых законов компенсируется необязательностью их исполнения, к великому сожалению. Вообще проблемы, которые мы здесь обсуждаем, если не будет их выражения в законодательных документах, пока не буду приняты законы, ничего у нас не получится.
Меня поражает наше отношение к выполнению законов. Есть решение Конституционного Суда, чтобы пенсию не привязывать к месту регистрации по месту жительства. Ко мне обратился гражданин, приехал из Соединенных Штатов. Пенсию он заработал, в 55 лет уехал, сейчас ему 60. Говорит: "Дайте пенсию!" А ему говорят в пенсионном фонде: "Вы зарегистрируйтесь по месту жительства". Пишу в Пенсионный фонд Российской Федерации: "Есть решение. Конституционный суд признал статью 4 незаконной". Говорят: "Нет механизма". Пусть правительство примет документ и это все распишет. Слава богу, приняли половинчатое решение: Зурабов мне ответил, что хотя бы с числа, когда он подал заявление, его зарегистрировали, и он потом будет получать пенсию. Но все равно это будет выполняться тогда, когда будет принято постановление Правительства на этот счет.
Это никуда не годится, и нам, конечно, вопросы, связанные с проблемами людей, живущих на нашей бренной земле, нужно решать. Потому что, что люди хотят от власти? Чтобы власть была понятная, чтобы власть была доступная, чтобы власть была легитимная. И это будет решать все вопросы.
И маленькая ремарка в связи с тем, что в Докладе обосновывается необходимость существования округов. Я бы хотел поспорить. Я понимаю, что вы это и оставите, рубить сук, на котором сидишь, было бы нелогично. Но мне кажется, я не хочу сейчас даже говорить о юридических обоснованиях, я просто вижу и знаю, что эта структура совершенно не нужна, потому что она появилась в связи с тем, что слабы были те структуры власти, которые обязаны были решать по своему предназначению те вопросы, которыми занимается округ. Самое большое достижение, о котором говорят в связи с созданием округов, – это приведение законодательства в соответствие с Конституцией и так далее. Но для этого не надо было создавать округа, а надо было спросить с генерального прокурора и ему подчиненных прокуроров. Все равно делали это через прокуратуру, теперь же только лишний круг.
Что изменилось? Ну, то, что люди раньше писали губернатору, уполномоченному и так далее, теперь еще добавили – главному федеральному инспектору. Пишут под копирку. Я думаю, что увеличение количества аппарата – это, конечно, в нашей традиции. Мы его все время сокращаем, но по существующим законам он все время растет. Поэтому, я думаю, что надо к этому тоже серьезно отнестись, и посмотреть внимательно. Я думаю, что сами руководители федеральных округов должны сами сказать Президенту, что они свою миссию выполнили, и теперь можно без этого обойтись. Хотя должна существовать та вертикаль власти, о которой говорил здесь Василий Михайлович.
Алексеев О.Б. Большое спасибо. Я бы хотел обратить внимание на то, что Центр стратегических исследований, приступая к Докладу, ставил для себя несколько принципиальных ограничений, или рамок, как мы любим говорить. Первое. Этот Доклад готовится в рамках действующей Конституции Российской Федерации. И в этом докладе не обсуждаются проблемы, характерные для деятельности тех или иных органов законодательной, исполнительной, судебной власти, того или иного президента. Было очень важно оторваться от этой коммунальной специфики и ставить вопросы принципиально в существующем правовом поле, развивая свое правопонимание и строя механизмы правоприменения. А что касается федеральных округов, я не могу не ответить. Уважаемые коллеги, федеральный округ – это не более чем организационный элемент организационной структуры Президента Российской Федерации. Вы усомневаете право Президента учреждать те или иные организационные структуры? Это апелляция к Президенту Российской Федерации. Можете к нему апеллировать, говорить, что вы, господин Президент, что-то неправильно сделали в своем хозяйстве. Наверное, он даже с вами согласится и скажет: "Да, действительно, некоторые вещи не получаются". Но он имеет право делать, точно так же, как каждый руководитель вправе устанавливать организационную структуру, которая приводит в действие определенные механизмы, направленные на достижение поставленных перед ним целей.
Пожалуйста, Удалов Дмитрий Валерьевич.
Удалов Д.В. Здесь прозвучал тезис Александра Соломоновича о том, что полномочия рядового гражданина, наверное, должны ограничиваться детской песочницей. Это судя по сегодняшнему распределению полномочий среди чиновников и структурами власти. Но фактически мы присутствуем при дележе полномочий в виде финансовых возможностей. Тот или иной чиновник определяет свой статус по тому, какие ресурсы он может распределять, а распределительная функция государства уже озвучивалась. Но в результате мы получили, что экономика начала быть очень зависимой от этой ресурсной системы распределения, потому что очень быстро отказались от плановости, а плановость – это некая стабильность взаимоотношений. Когда мы сегодня делим налоги или доходы субъектов или отдельных муниципальных образований по принципу "у кого больше власти", то, конечно, больше власти у федералов. И они забирают, несмотря на то, что предварительно в Госдуме было обсуждение, что доходы между федералами и субъектами хотя бы 50 на 50. По факту мы получаем где-то 60-62 на менее 40 процентов в субъектах.
В результате мы присутствуем при практическом эксперименте всеобщей "порки окуней", которые на самом деле висят на кукане. Федералы говорят о том, что субъекты не могут распределять деньги, потому что нет компетентности, а может быть, еще и воруют. То же самое и субъект говорит по отношению к муниципальному образованию, а муниципальное образование по отношению к сельским округам. В результате, если глас народа определяет строение этого государства, то у этого гласа нет денег, потому что сельский округ в настоящий момент не имеет никаких денег, потому что управлять на уровне отдельной деревни финансами невозможно, потому что у нас нет специалистов. Таким образом, вышестоящий чиновник определяет стратегию развития данного государства.
Если мы перейдем к волеизъявлению, то, наверное, полномочия мы не сможем распределить "по справедливости", потому что каждый чиновник окружает себя справками и инструкциями, как нужно делать и как нужно жить рядовому гражданину. Справки, я думаю, и являются основой распределения полномочий.
Высказывание. Уважаемые коллеги, я хотел бы остановиться на связи экономических вопросов, связанных с управлением собственностью, на примере деятельности территориальных органов исполнительной власти. Как назвали авторы Доклада, сокращенно ТОФОИВ. Такая аббревиатура.
Сама по себе концепция действительно представляется очень интересной, потому что по своей проработанности и по идеологии, которая в ней заложена, она может послужить серьезным подспорьем в совершенствовании управления государственных муниципальных служб. Но вместе с тем, безусловно, несмотря на поставленные цели (а цель была в поиске адекватных форм организации всей системы государственного муниципального управления), есть ряд моментов, над которыми еще нужно подумать.
Первый момент связан с тем, что здесь обозначено прежде всего реформирование через обеспечение безопасности жизнеобустройства. Безусловно, это проблема очень важная, и как целевая функция она вполне приемлема, но вместе с тем обеспечение безопасности жизнеобустройства невозможно без обеспечения другой функции, а именно без обеспечения координации действия структур управления. Здесь больший акцент делается на постановке самой проблемы, меньший акцент –на поиске моментов, координирующих в единое целое структуры на уровне федеральной власти, на уровне субъектов федерации и муниципальных органов управления. Ибо сила развития заключается именно в координации усилий.
Здесь также надо отметить, то сама постановка такой цели требует обоснования инструментария достижения этой цели. В общем вызывает уважение постановка такой проблемы, она давно у всех на слуху, но вместе с тем она до сих пор обсуждается, и окончательного решения здесь не дано, как и в вопросе об отказе государственных и муниципальных органов управления от ведения хозяйственной деятельности. Действительно, это уже стало притчей во языцех: государственные структуры, прежде всего управления, пытаются проводить хозяйственную деятельность, что в принципе неприемлемо. Они должны заниматься совершенно другими функциональными обязанностями. Нельзя кстати не вспомнить слова известного французского поэта Поля Валери, который говорил, что сильное государство нас подавляет, а при слабом государстве мы гибнем сами. Как бы найти золотую середину, чтобы государственные структуры, с одной стороны, обеспечивали развитие территориальных структур, а с другой стороны, не подавляли бы развитие личности, человека.
Я думаю, что один из принципиально важных моментов был авторами проработан. Это момент, связанный с поиском таких управленческих функций, как функции учета и контроля. Здесь есть любопытное предложение: создание Федеральной контрольной палаты и Федеральной учетной палаты. Безусловно, те задачи, которые перед ними ставят авторы, очень многогранны. Они охватывают абсолютно все функции, все структуры, связанные с учетом в нашей стране, и абсолютно все структуры, связанные с контролем. Безусловно, здесь есть, с одной стороны, принципиальная позиция авторов в том смысле, что необходимо создать комплекс управленческих структур, который бы исключил дублирование…
Также мне хотелось бы отметить, что вопрос касался прежде всего управления собственностью. А здесь почему-то в структуре контрольной палаты, в структуре контроля и учета авторы как-то ушли от проблем оценки таких элементов недвижимости, как водные объекты, леса, недра и так далее. Они описали другие элементы недвижимости, а эти почему-то опустили. То ли они посчитали их ненужным описывать, то ли по другим причинам, я не знаю. Но это очень важный момент, ибо через контроль над этими ресурсами, над этими объектами как раз и обеспечивается жизнеобустройство всех граждан нашей страны. Я думаю, что здесь есть над чем подумать и поработать.
Но в целом я хотел бы отметить, что сама по себе задумка очень продуктивная и полезная. Этот Доклад действительно вызывает большое уважение. Я думаю, что авторы достигли той цели, которую перед собой ставили.
Алексеев О.Б. Спасибо. Я бы хотел предоставить слово представителю бизнес- сообщества, Слепову Валерию Геннадьевичу, поскольку вопрос о государственности сегодня рассматривается не только внутри государственных структур и экспертного сообщества. Я думаю, что бизнес уже предъявляет к системе выстраивания государственных институтов все больше и больше осмысленных требований. Нам важно ваше отношение, Валерий Геннадьевич.
Слепов В.Г. На сегодняшней встрече я хотел поднять несколько вопросов, и акцентировать на них внимание. Первое. Я разделяю точку зрения Валентины Владимировны Герасимовой о том, то управление государственной собственностью у нас в стране налажено, мягко говоря, плохо. Она аргументировала этот тезис тем, что государство имеет 26% собственности, а доход от нее 1%. Мы с этим сталкиваемся по ряду предприятий Саратовской области, таких, как объединение "Корпус", агрегатный завод и другие, когда государство при разделенной власти, чиновники федеральной власти не могут эффективно влиять на собственность.
Более того. Например, из практики: объединение "Контакт" выпускало продукцию по заказу государства. Отгрузив продукцию, государство не платит коллективу, более того, еще начисляются пени. И сколько мы ни бились, до апреля прошлого года этот вопрос нельзя было решить. Поэтому я бы обратил внимание разработчиков Доклада Центра стратегических исследований на тезис об ответственности чиновников-специалистов как местной, так и центральной власти за выполнение принимаемых решений. Это одна сторона, которая нас беспокоит.
Вторая сторона: мы сталкиваемся с большой бюрократизацией при решении хозяйственных вопросов. Мне кажется, Центру можно предложить модель на российском или местном уровне относительно того, какой удельный вес бюджета может затрачиваться на управленческие структуры. Как было отмечено, это саморазмножение чиновников надо ограничить.
Еще один момент, который нас очень тревожит. Этот большой вопрос касается мелкого и среднего бизнеса. В прошлом году Президентом было дано поручение Правительству разработать комплекс предложений по налогообложению малого и среднего бизнеса. Был предложен пакет документов, при внедрении которого с января этого года малый бизнес стал все больше разоряться. Кто за это ответственен, непонятно. Сейчас принимается новое решение, как оживить этот большой пласт экономически активного населения в целях увеличения объемов производства.
Еще один момент, который мог быть предложен Центру стратегических исследований, вопрос об этапах принятия законов, особенно влияющих на самое существенное в жизни общества, то есть на экономику. Посмотрите, Великая депрессия в Америке в тридцатых годах была одним из жесточайших экономических кризисов, который, правда, мы умудрились в последнее десятилетие превзойти. Но как решался вопрос? За три месяца законодатели тогда приняли столько законодательных актов в области экономики, сколько Соединенные Штаты не принимали за полтора века своего существования. И что это дало? Они в течение нескольких лет (3-5), а не десятилетий, резко поправили дела в экономике… Возвращаюсь к ответственности. На сегодня мы имеем другую модель, хотя интеллектуальный потенциал у нас не меньше, чем у американцев того периода. Мы имеем модель, при которой у нас вялотекуще решаются эти проблемы без соответствующей ответственности лиц, которые должны их решать.
Наконец, мое последнее предложение. Я его высказывал и в беседе несколько месяцев назад с Представителем Президента в области экономики, который приезжал в Саратовскую область. Надо Центру стратегических исследований предложить наряду с разработкой стратегических или тактических направлений в области экономики, управления и других жизненно важных направлений жизни страны и эксперименты по их отработке на практике. Этим мы очень грешим, а у нас достаточно много хороших специалистов в субъектах федерации, с помощью которых вы бы могли отработать те или иные научные и прикладные вопросы на практике. В этом отношении Союз товаропроизводителей готов был с вами сотрудничать, и я думаю, что у нас достаточно слаженная и сильная команда во главе с губернатором, которая могла бы взяться за отработку отдельных теоретических направлений на практике.
Алексеев О.Б. Спасибо. Поскольку наше время заканчивается, я благодарю тех, кто здесь выступил, присутствовал и, может быть, имел, что сказать, но по тем или иным причинам такая возможность не представилась. И в заключение хочу обратить внимание на следующее: во всей нашей работе в развитии нашего юридического образования и понимания ключевым вопросом, конечно же, для нас стал вопрос об обязанностях. Не о правах и ответственности, как мы любим говорить, а именно об обязанностях. Поэтому, поддерживая Валерия Геннадьевича, я хотел бы сказать, что в настоящий момент чрезвычайно важно, какой субъект федерации, какое муниципальное образование (прежде всего крупное) какую проблему общефедерального значения готово на себя принять и проработать. Для того, чтобы потом показать механизм ее решения.
Да, у нас начался проект, связанный с оздоровлением муниципальных финансов. По разным причинам этот проект идет не так быстро, как хотелось бы. Но, может быть, не он является ключевым, или ему нужна какая-то поддержка. Может быть, здесь как раз работа по линии бизнеса, Союза товаропроизводителей, взаимоотношений товаропроизводителей с органами местного самоуправления, с органами государственной власти и является таковым проектом. Нужно решать и выходить наверх, поскольку я думаю, что там, в Москве, прекрасно понимают, что знание реальностей нашей жизни не всегда доходит до этих органов. Кстати, это одна из самых серьезных проблем, на которые постоянно обращает внимание Дмитрий Николаевич Козак в работе Комиссии. Когда туда стали приглашаться федеральные чиновники, первое, на что он обращал внимание, что они не знают того, что реально происходит. Соответственно, какие бы решения по их предложению ни принимались, они явно не отражают реального соотношения сил и реально происходящих процессов.
Следующее, на что я хотел бы обратить внимание: все государственные, политические институты, система разграничения предметов ведения и полномочий должна строиться с учетом того, что нам необходимо обеспечивать политическую преемственность. Мы знаем прежде всего, что планы, которые принимаются одним руководством, новым руководством отменяются. Это приводит к простой растрате человеческих, финансовых и организационных ресурсов. Важна политическая преемственность, продолжение курса. Поскольку целый рад проблем, которые стоят перед нами, требуют времени в пять-шесть избирательных сроков. Их невозможно решить, не напрягаясь и не двигаясь по линии политической преемственности.
И последний вопрос, уважаемые коллеги. Это одна из тем, которые Центр стратегических исследований будет в ближайшее время разворачивать и поддерживать, в том числе и в центральных средствах массовой информации, тема государства и знания. На самом деле, это тема нашего познания того, как живет, действует и организуется государство. Поскольку, конечно же, в этой области мы знатоки пока слабые. Может быть, и потому, что достаточных реальных знаний, знаний с необходимой методической составляющей у нас нет, мы действуем пока в направлении накопления этих знаний. Хотелось бы с вашей помощью накопить их как можно быстрее и сделать инструментами деятельности того самого государственного бюрократического аппарата, который призван сделать это государство эффективным. Еще раз большое спасибо всем вам. Рассчитываем на то, что наше взаимодействие будет плотным, как и в прошлом, и критика будет более жесткой и определенной.
Разработка, поддержка, хостинг: