22 мая 2002 г.

Ведущий. Добрый день, уважаемые коллеги. В нашем сегодняшнем рабочем совещании, которое организовано Центром стратегических исследований в Приволжском федеральном округе, присутствуют его руководители. Возглавляет этот Центр Щедровицкий Петр Георгиевич. Его первый заместитель – Алексеев Олег Борисович.

Что касается этой главной проблемы, о которой сегодня мы будем идти речь, то, наверное, она имеет развитие и во втором аспекте, в вопросах, связанных с знаниями. Вы помните слова Суворова о том, что надо побеждать не числом, а уменьем. Это нужно делать только при наличии серьезных знаний, но мне хотелось бы сказать, что эти знания должны быть не просто теоретическими. Вся проблема в том, чтобы эти знания были применены на практике, т.е. внедрены в нашу конкретную жизнь. Это, наверное, один из главных вопросов, которые мы обсуждаем на сегодняшнем совещании. Вечером будем встречаться с председателем Комитета министров, и мы, наверное, найдем возможность решить этот вопрос, чтобы конкретно продолжить наш разговор в последующем и внедрить что-то в практику развития государственности и в нашей Чувашской Республике. То есть речь идет о том, чтобы исследования, предложенные в Докладе, нашли свое отражение на практике здесь, у нас, в Чувашской Республике. Большое значение в настоящее время, вы знаете, и в Послании Президента РФ В.В. Путина, играет необходимость переходить от таких вот теоретических проблем к вопросам практическим, а главное – к вопросам контроля. Поэтому у нас в Приволжском федеральном округе в настоящее время создано Главное контрольное управление, которое возглавляет представитель Чувашской Республики Матюшкин Олег Георгиевич. Интересно и то, вчера вы, наверное, видели по телевидению, что Сергей Владиленович был на приеме у В.В. Путина и докладывал про новый подход в кадровой политике. Это тоже один из элементов эффективности управленческой деятельности и повышения уровня государственного управления, новый элемент, вводимый на конкурсной основе. Вот сейчас это Главное контрольное управление работает, и у нас здесь специалисты, которые организовывают, эксперты, которые на конкурсной основе осуществляют подбор кадров в данное серьезное конкретное управление, Главное контрольное управление в Приволжском федеральном округе. Я думаю, Петр Георгиевич, что здесь присутствуют представители Кабинета министров, руководители федеральной структуры, законодательная власть, представители Государственного Совета, руководители крупных предприятий, также приглашавшиеся на обсуждение. Это будет полезным, и я считаю, что у многих будет желание высказать свое отношение к той работе, которая ведется Центром стратегических исследований. Благодарю за внимание. Теперь я хочу передать слово руководителю Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа Щедровицкому Петру Георгиевичу. Петр Георгиевич, пожалуйста.

Первый тезис. Мы исходим из того, что полномочия имеют тройственную природу. С одной стороны, это нормативные основы деятельности того или иного органа государственного управления, нормы, законы, законодательное поле, которое регулирует деятельность этого органа. Второй момент – это управленческие функции. И третий момент – это ресурсы, которые позволяют это полномочие осуществить. Ключевая проблема, которая была выделена в многочисленных случаях, состоит в том, что эти три элемента полномочия разбалансированы. Мы имеем норму, имеем закон, но не имеем ни соответствующих управленческих функций, ни ресурсов для того, чтобы эту норму исполнять. Мы имеем функцию, но не имеем ни законодательного обеспечения, ни ресурсного обеспечения. Мы имеем ресурсы, но они не поддержаны ни функциональной структурой, ни соответствующими нормами. И таких моментов встречается достаточно много. Мы сталкиваемся с этим практически в любой области государственного управления. Ключевая задача, которая сегодня стоит, это привести все три момента в соответствие друг с другом.

Второй тезис и второй момент, на который мы обратили внимание и хотим обратить ваше внимание, заключается в том, что разграничение полномочий не является раз и навсегда данной реальностью, разграничение полномочий меняется во времени и в зависимости от той экономической, социальной политической ситуации, в которой мы находимся. Вопрос на самом деле достаточно сложный. В мировой практике существует понятие субсидиарности, то есть понятие взаимодополнительности и взаимной компенсации полномочий на различных уровнях управления. Самый простой вопрос, с которого мы начали этот анализ, состоит в том, исходим ли мы из гипотезы, что полномочия в условиях экономического подъема и экономического спада должны быть распределены одинаково. Вопрос не имеет простого решения, но наша точка зрения заключается в том, что они должны быть распределены по-разному. И в зависимости от того, на каком этапе глобальных циклов конъюнктуры или циклов экономического развития и для решения каких задач, социальных, культурных, мы сегодня ориентируем систему государственного управления. Между какими уровнями и ветвями власти, т.е. как по вертикали, так и по горизонтали, эти полномочия могут и должны передаваться. И в этом плане, когда мы говорим о государственном строительстве, то это не попытка построить здание на века, а попытка построить гибкую систему мониторинга и принятия решений, которая позволяла бы передавать полномочия с одного уровня управления на другой и от одних ветвей власти к другим, в зависимости от изменяющейся ситуации.

И, наконец, третий тезис, на который мы хотели бы обратить ваше внимание, заключается в том, что сам термин разграничения полномочий скрывает от нас проблему формирования новых полномочий. А мы считаем, что полномочия разграничиваются как бы в уже сложившихся отраслях и сферах деятельности, где они прописаны и вопрос заключается только в том, чтобы их разграничить друг с другом. Но есть целый ряд, целый класс новых задач, которые не были предметом специальной государственной политики и специального государственного управления, но с нашей точки зрения могут и должны становится предметом государственной политики и государственного управления. И вот как сформировать эти полномочия, не столько разграничить, сколько описать, нормировать и распределить в этих новых областях – это не менее важный и сложный вопрос, чем разграничение уже в сложившихся отраслях деятельности. Одна из ключевых задач Центра стратегических исследований заключается в том, чтобы выявлять эти новые проблемы, описывать их и предлагать те или иные институциональные механизмы решения данных проблем. Я думаю, что вы в курсе, что последние два года Центр совместно с Аппаратом занимался несколькими ключевыми проектами. В их числе пространственное развитие, при Аппарате Полномочного представителя существует Комиссия по пространственному развитию. Это проблемы этнокультурной и этноконфессиональной политики, это проблематика социального партнерства бизнеса, гражданского общества и государства, в частности. Это мегапроект “Ярмарка социальных проектов”, которая проходит сейчас уже в третий раз на территории округа, это мегапроект “Культурная столица округа”. Есть целый ряд таких процессов, которые, с нашей точки зрения, не являлись или недостаточно являлись предметом и заботой систем государственного управления, а сегодня могли бы стать таким объектом управления и требуют постановки вопроса о разграничении полномочий. Вот собственно то введение, которое я хотел предпослать обсуждению. Я передам слово Олегу Борисовичу Алексееву для комментария по тем кейсам, которые предложены в Докладе.

Алексеев О.Б. Уважаемые коллеги, добрый день. Как вы уже смогли заметить, Доклад построен следующим образом: в нем есть первая часть, посвященная проблематике разграничения предметов ведения и полномочий, далее следует два кейса, – мы используем это заимствованное слово. Это анализ двух случаев, чрезвычайно важных в практике деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Один из них посвящен вопросу федерального контроля и учета. Здесь следует отметить для тех, кто не знает, что Чувашия была одним из 5 субъектов РФ Приволжского федерального округа, где группа аналитиков Аппарата и Центра стратегических исследований проводила анализ деятельности территориальных органов федеральных министерств и ведомств, прежде всего занимающихся проблемой отношений собственности. Второй кейс, второй случай, который мы разворачивали, прежде всего, на примере Саратовской области, посвящен вопросам федерального вмешательства и банкротства муниципальных образований. На нем я сейчас остановлюсь чуть подробнее, поскольку эта тема волнует многих. И последняя часть – приложение к Докладу. В нем сделаны акценты на развитие моделей федерализма и попытка представить видение перспектив развития государственности через развитие его внутренних моделей. Итак, что касается федерального вмешательства и вопроса банкротства муниципальных образований. Позволю себе задать такой риторический вопрос: заинтересованы ли вы или мы с вами вместе в том, чтобы у нас было сильное государство? Понимая, что я получаю однозначно утвердительный ответ “да, мы заинтересованы”, мы должны себе задать вопрос: а в каких случаях, собственно говоря, эта государственность, ее легитимность подвергаются особому риску? В случаях, когда государство не может выполнять принятые на себя обязательства, в том числе и выраженные через систему предметов ведения и полномочий. Давайте с вами вспомним предысторию всего вопроса, связанного с постановкой Президентом задач по разграничению предметов ведения и полномочий. Это Приморье. Вы помните длительный кризис, который был в этом регионе, и помните, какие ведомства и какие уровни власти и местного самоуправления были задействованы в разрешении этого кризиса. Наверное, этот кризис не был разрешен в полной мере, поскольку нет ответа на вопрос о том, кто, собственно говоря, был источником, какая власть или местное самоуправление, или коммерческие структуры были источником того сложного положения, которое сложилось в Приморском крае, и которое поставило под сомнение дееспособность органов государственной власти, субъектов федерации и дееспособность органов местного самоуправления. Я думаю, что еще потребуется некоторое время, чтобы найти на будущее четкую схему разрешения такого рода конфликтов. Прежде всего, для того, чтобы найти процедуры вменения соответствующих обязанностей, наделения соответствующих органов необходимыми ресурсами, для поддержания своей легитимности, права на выполнение принятых на себя полномочий.

Давайте теперь перейдем к другой области наших внутренних, внутригосударственных отношений как взаимоотношений органов государственной власти федеральных и субфедеральных и органов местного самоуправления. Прежде всего, здесь следует обратить внимание на то, что система местного самоуправления складывалась в РФ в период того самого спада в экономических циклах, в экономическом развитии страны, который приводил к тому, что естественным образом значительная часть обязательств, которые приняло на себя государство, были спущены на уровень органов местного самоуправления. И этим органам приходилось выполнять самыми мыслимыми и немыслимыми способами тот набор услуг, который был гарантирован государством гражданам своей страны. При этом, конечно же, выполнить эти обязательства корректно, а именно не выходя реально за те ресурсы, которыми они были наделены в рамках текущих бюджетов, оказалось невозможным. Поэтому происходил процесс наращивания задолженности. С одной стороны, задолженность нарастала открытым способом. Таким способом, что она фиксировалась в бюджетах муниципальных образований, а потом субъекты РФ предпринимали усилия, чтобы ее компенсировать, но мы знаем, что значительно большая часть этой задолженности сформировалась в так называемой кредиторской задолженности через систему муниципальных унитарных предприятий и учреждений. И сегодня в РФ мы не имеем ясной процедуры, которую имеют очень многие страны, по покрытию этой кредиторской задолженности. И здесь вопрос очень серьезный по отношению к тому бизнесу, который прокредитовал деятельность органов местного самоуправления, поддержал их легитимность на определенном этапе, субсидировав их из своих средств, а сегодня не может получить эти средства обратно. Вот мы с вами имеем пример Ульяновской области, где уже практически полтора года длится кризис, а вам должно быть положение в Ульяновской области очень хорошо понятно, поскольку по целому ряду формальных параметров Ульяновская область сопоставима с Чувашской Республикой. И вы прекрасно понимаете, каким образом вам в республике удалось сохранить такое социально экономическое положение, устойчивость этого положения по сравнению с Ульяновском, и можете сделать наверняка определенные выводы, почему коллегам в Ульяновске это сделать не удалось. Однако если такая ситуация сложилась, нужно иметь ясную схему ее разрешения. На наш взгляд, такой схемой является процедура федерального вмешательства, а именно инициация, как со стороны органов федеральной власти, так и со стороны субъектов федерации, процедуры по восстановлению легитимности деятельности органов местного самоуправления. И, прежде всего, ясного ответа по своим обязательствам перед частными компаниями, перед своими собственными гражданами. Хотя я вам скажу, что такому кризису легитимности, связанному с финансовой задолженностью, подвергаются и субъекты РФ. Я, например, хорошо знаю ситуацию в Воронеже. В Воронежской области на сегодняшний день огромное количество исков, которые поданы от пенсионеров органам государственной власти Воронежской области. Они уже ставят под сомнение легитимность деятельности органов, потому что орган социальной защиты, приняв деньги Пенсионного фонда, не довел их соответственно до населения, и сегодня граждане в соответствии с нашим законодательством имеют право предъявить эти иски Воронежской области, и неизвестно еще, каким образом будет разрешаться этот конфликт в этом конкретном субъекте федерации.

Однако вернемся к органам местного самоуправления. Итак, не только органы федеральной власти, но и также органы государственной власти субъектов РФ должны иметь ясное прописанное и зафиксированное процедурой восстановление легитимности деятельности органов местного самоуправления. Они должны иметь ясную структуру расшивки кредиторской задолженности, отражения ее в бюджетах точно так же, как и удовлетворения претензий кредиторов. В настоящий момент в практическом смысле работа, которая началась в Саратовской области и вылилась в соответствующий раздел Доклада Центра стратегических исследований, находит следующее выражение. Полномочный представитель Сергей Владиленович Киреенко и губернатор Самарской области Константин Алексеевич Титов обратились с письмом на имя Алексея Леонидовича Кудрина с просьбой провести в Самарской области пилотный проект в рамках того самого большого проекта, в котором участвует и Чувашская Республика. Это проект по реформе региональных финансов, с тем, чтобы деньги, которые сейчас уже идут на техническую помощь субъектам федерации, участвующим в этой программе, частично были направлены на то, чтобы разработать на примере Самарской области ясную процедуру федерального вмешательства и банкротства муниципальных образований. И здесь, кстати говоря, очень важный к вам вопрос: а какая тема могла бы в Чувашии быть вот такой федерально значимой темой? Вот, например, в рамках этого проекта по реформе региональных финансов. Хотя можно искать такую тему и за границами данного проекта, просто указывая, где есть наиболее серьезные подвижки, где есть совместный интерес государственных служащих или государственных чиновников, принимающих решения, чиновников из системы местного самоуправления, может быть и бизнеса, по проработке на примере Чувашии такой общефедеральной проблемы, которая потом могла бы найти свое закрепление в федеральных законодательных актах и, быть может, распространена на всю РФ. Итак, сегодня задача №1 для проявления такой ясности во взаимоотношениях всех органов власти и бизнеса – это вопрос банкротства муниципальных образований. При этом банкротство, в отличие от частного сектора, не понимается как процедура наказания, и это очень важно. Чрезвычайно важно указать на тот факт, что сама процедура банкротства мыслится в рамках принципа субсидиарности, т.е. взаимодополняющей ответственности, о которой говорил Петр Георгиевич. Это значит, что не только органы местного самоуправления являются источником тех сложностей, которые иногда складываются в финансово-бюджетной сфере, но и нерешенные взаимоотношения в рамках межбюджетных отношений, скажем, между местным самоуправлением и субъектом РФ, тоже могут приводить к таким сложным положениям. Я знаю, что непосредственно в Чувашии нет таких проблем с органами местного самоуправления, которые выходили бы из-под контроля, из-под тех параметров, которые заложены сегодня в бюджетном кодексе. Но это совершенно не означает, что основные кредиторы, те организации, которые предоставляют товары и услуги для органов местного самоуправления, не хотели бы иметь ясного представления о том, каким же образом то, что они сегодня передают в рамках субсидий, иногда не требуя первоочередной оплаты за свои товары и услуги, будет законным образом возвращено. А если по тем или иным причинам не будут возвращено самостоятельно, то какую процедуру они могли бы запустить, в результате которой их интересы были бы законодательно защищены. Вот этому вопросу, этой проблеме посвящена наша третья глава или кейс, как мы называем федеральное вмешательство. Я бы очень хотел услышать от вас мнения по этому вопросу. Если не двигаться в законодательном поле, не искать таких финансово бюджетных схем взаимоотношений, тогда, естественно, на повестке дня будет оставаться один единственный вопрос – не избирать глав местного самоуправления, а назначать их, что мы знаем сегодня, во всяком случае, по позиции председателя Комиссии по разграничению предметов ведения и полномочий Дмитрия Николаевича Казака, является моментом, не допустимым для федеральной власти. И федеральная власть намерена всячески поддерживать и развивать такой демократический самоуправленческий институт, как местное самоуправление в Российской Федерации. Спасибо.

Тема номер один. Реформирование государства. Вот совершенно дивная цитата из Доклада: “Разными путями государство в лице его чиновников уклоняется от саморефлексии и критического анализа”. Думаю, что на сегодняшний момент это уже, к счастью, не совсем так, поскольку самый главный чиновник нашей страны – Президент Путин – поставил нам задачу не только уклоняться, но и всячески развивать саморефлексию и критический анализ, и по этому направлению, насколько я понимаю, ожидается масштабная ревизия. Ревизия государства в сторону оптимизации структуры и модернизации содержания власти в России. Мне здесь чрезвычайно симпатична мысль по поводу организации контрольной и учетной палат, как центров именно функциональных, а не предметных. Т.е. функции по учету и контролю могут концентрироваться в неких центрах. Собственно информационные технологии сводят процесс управления к тому, что нивелируется семантика, и выделяется функционал. При этом, естественно устраняется многочисленное дублирование, плюрализм, потери, злоупотребление. В какой-то степени это реализуется информационными технологиями и здесь, в Чувашии. Т.е. мы стараемся в рамках создаваемой информационно-аналитической системы придерживаться именно такого функционального разделения для органов власти. В частности, многократно упоминаемый в тексте Доклада паспорт объектов недвижимости прорабатывается, причем туда включаются разделы, которые затрагивают и технические аспекты, вплоть до высоты потолков, и вопросы собственности на эти объекты, и вопросы технической эксплуатации этих объектов. Другое дело, что с помощью информационных технологий мы достигнем такого функционального принципа достаточно большими затратами усилий и средств. Нам нужно создать единое информационное пространство, подключить туда все органы власти и достичь некой виртуализации органов власти. Вопрос здесь в том, удастся ли предпринять некие практические шаги по реформе структуры власти с тем, чтобы осуществить это разделение на контрольную и учетную палаты. Какой может быть механизм этого преобразования власти или в одном отдельном взятом регионе, как пилотный проект, или в округе, или это может произойти на уровне всего государства, на федеральном уровне. Это, на мой взгляд, весьма оптимальная идея, которая имеет хорошие шансы привести к существенной оптимизации управления. И здесь мы переходим к тому, что рассматриваем конкретные функции, конкретные услуги, оказываемые органами власти населению, друг другу… И на уровне этих конкретных бюджетных услуг можно говорить о динамическом перераспределении полномочий и ответственности.

Вторая тема – это действительно тема разграничения. В рамках федеральной целевой программы “Электронная Россия” создается очень большая, очень сложная и весьма дорогостоящая информационная инфраструктура. Сейчас такие инфраструктуры присутствуют на уровне коммунального хозяйства, энергоснабжения. Создается еще одна большая всероссийская инфраструктура. Боюсь, что ее постигнет та же участь, что и энергетическую, когда разграничение полномочий непонятно, когда услуги слишком дороги или недоступны, и отключение от электронной почты для органов власти в скором будущем будет равносильно отключению электроэнергии. Наверно, имеет смысл сейчас понять, каким образом разграничиваются здесь полномочия, кому платятся деньги, кто обеспечивает функционирование этой инфраструктуры. Тем более, что предлагается софинансирование работ, где 50% платит федеральный бюджет, 30% регионы, а 20% некие другие мифические источники. Я думаю, что именно по этим направлениям, наверное, было бы интересно сделать некий методологический анализ. Здесь или создавать инфраструктуру на уровне отдельных ведомств, отдельных регионов, а потом ее долго интегрировать, или создать некого супермонстра, типа РАО “ЕЭС”, а потом его долго структурировать и приватизировать. Какой из этих подходов, как все это сделать, – это большая и сложная тема. Я хотел бы еще раз поблагодарить вас за интересный Доклад, у меня было мало времени его читать, к сожалению, и я очень надеюсь на наше сотрудничество в этой области. Спасибо.

Ведущий. Спасибо большое. У меня есть еще Садикова Дина Николаевна.

Садикова Д.Н. Тема, представленная сегодня на обсуждение, на мой взгляд, действительно очень интересная и весьма актуальная. Я говорю, исходя из тех позиций, решением которых мы занимаемся. Территориальный орган федерального органа исполнительной власти, и проблема разграничения полномочий в этих условиях между центром и регионами достаточна серьезна. На мой взгляд, она пока еще окончательно не разрешена. Я не могу не откликнуться на тезис, что в настоящее время отсутствует механизм вменения ответственности. Я с этим тоже согласна. Наверно для того, чтобы этот механизм появился, он должен быть выработан в каждом конкретном случае. Я думаю, что для этого должно быть достаточно четкое разграничение полномочий по конкретным вопросам между центром и регионами. И тогда можно будет выработать этот механизм ответственности. В этом докладе я также обратила внимание на предполагаемое создание Федеральной контрольной палаты, в результате реформирования в том числе функций некоторых территориальных органов региональной исполнительной власти. В принципе, эта идея заслуживает внимания, учитывая, что нужен учет и контроль главной деятельности практически всех органов власти. Я думаю, что эта идея достаточно удачная и положительная. Спасибо.

Суждение. Я бы хотел, если позволите, Дина Николаевна, небольшой комментарий сделать. Когда мы, готовясь к работе над Докладом, анализировали вопрос ответственности, оказалось, что ответственность является такой замыкающей функцией, которая замыкает прежде всего ясность в вопросе обязанностей и в вопросе прав, которые предоставляются для выполнения тех или иных обязанностей. Когда мы говорим об ответственности на бытовом языке в серьезных ситуациях, мы просто выбрасываем из поля внимания вопрос об обязанностях. И ответственность нужна именно как процедура их ясного вменения для того, чтобы произошла ясность с обязанностями, что мы все-таки должны делать. Тем более, что с обязанностями в государственной системе власти и местного самоуправления дело обстоит совсем не так или не очень похоже на то, как обстоит дело, например, в бизнесе, на частном предприятии. Что здесь ни говорить, но отменить орган государственной власти или местного самоуправления, например, в рамках той же самой процедуры банкротства невозможно, он все равно останется, в отличие от предприятий, которые могут быть просто ликвидированы физически. Здесь вопрос обязанностей супер важный. Точно так же, как люди не могут покинуть часто своих мест, если, скажем, те требования, которые к ним предъявляются руководством, не соответствуют тому набору обязанностей, которые они выполняют. В сфере государственной власти и местного самоуправления, судя по всему, есть определенный функциональный разрыв между тем, что записано в соответствующих законах, и тем, что приходится делать. Он всегда будет присутствовать, но необходимость, тем не менее, реагировать и регулировать эти разрывы, она приобретает очень большое значение, особенно при повышении динамичности развития самого государства.

Суждение. Арбитражный суд Чувашской Республики. Дело в том, что этот Доклад мне кажется очень интересным, хотя я и не имела возможности внимательно с ним ознакомиться. Но мне, с точки зрения судьи, очень понравился подход к банкротству. Дело в том, что в последние годы мы чаще всего смотрим на вопросы банкротства только с судебной точки зрения или с точки зрения уголовного подхода, когда именно таким путем происходит передел собственности. Это касается и муниципальных образований. Здесь интересно то, что показано, по какому пути идут другие страны, то есть буквально вопрос о досудебных процедурах, где конкретно указывается создание фонда. Также мне показалось, что в данном разделе есть еще один интересный вопрос. Здесь впервые указывается, для чего нужен такой фонд. Он нужен, прежде всего, для защиты кредиторов, для того, чтобы наши органы государственной власти не выглядели безответственными, потому что, заключая с ними договор или вступая в какие-то обязательства, прежде всего государственный орган должен иметь авторитет, а если такого авторитета не будет, то в рыночных отношениях с государственным органом никто работать не будет. Вот поэтому подход к банкротству именно с такой точки зрения, мне кажется, является очень актуальным и будет способствовать повышению авторитета государственных органов, а на сегодня их авторитет очень нужен. Мне бы хотелось еще обратить внимание на усиление ответственности государственных органов. Дело в том, что у государственных органов есть права и обязанности, но мы все-таки привыкли и вообще эта позиция, я считаю, правильная, что государственный орган может делать только то, что предусмотрено законом, в отличие от других органов, например от предпринимателя. И поэтому должны быть четко всегда определены полномочия, прежде всего полномочия органов и их ответственность. Именно в таком аспекте, если будет идти работа, то будет происходить дальнейшее развитие государства как правового государства. И все это будет способствовать авторитету государства, государственных и муниципальных органов. Спасибо.

Суждение. <…> Мы говорим об ответственности власти. О закреплении ответственности федеральных органов власти. Как видно, нам надо повышать ответственность и центральных органов в России и судебных органов Российской Федерации. Это, наверно, есть единая задача и такую работу проводить надо параллельно. Если мы будем отрывать работу федеральной власти от судебной власти, то, наверное, это не может привести к положительному результату. Хотелось бы отметить, что сегодня нет ни одной республики в составе РФ, которая могла бы выполнять огромную роль в проведении национальной политики РФ, и на ней лежала бы огромная ответственность за проведение национальной политики. И поэтому сделать выводы о том, что национальная государственность изжила себя, мне кажется, будет преждевременно. Далее. Мне не очень понятна цель проводимых анализов, исследований. Мне кажется, они далеки от жизни людей. Если мы посмотрим сельские условия, то увидим, что проводимые реформы сегодня до деревень не дошли. Хотя мы их проводим более 10 лет в деревнях, ничего не изменилось. Мы говорим о методах управления, а в психологии людей ничего не изменилось, поэтому, мне кажется, основной упор надо делать на те задачи, которые могли бы изменить отношение сельского населения к проводимым реформам. Но мы говорим о том, что необходимо федеральное вмешательство. Конечно, на данный момент, этот вопрос не решен. В каких случаях федеральные органы могут вмешаться в судебные дела РФ, в дела местного самоуправления? Нам кажется, что нужно как-то активизировать работу по проекту закона и принять федеральный закон о федеральном вмешательстве. Этот вопрос давно ставится и принятие этого закона, конечно, мне кажется, способствует решению поставленной задачи. Еще раз хочу подчеркнуть, что действительно проделана большая работа. Наверное, за последние годы – это единственная такая серьезная работа, направленная на совершенствование государственной политики, развитие федеративных отношений и на укрепление российской государственности. Спасибо за внимание.

Алексеев О.Б. Для всех для нас чрезвычайно важным является сегодняшнее обсуждение в Чебоксарах, поскольку это начало целой серии обсуждений, которые примерно в течение трех недель пройдут во всех субъектах федерации Приволжского федерального округа, а в Москве эти уже начались и будут еще продолжаться. И мы очень рассчитываем на то, что ваш почин по предложениям в развитии данного Доклада его практической составляющей, он найдет еще поддержку в других субъектах федерации, и действительно будет создана серьезная платформа для взаимодействия. Я бы также обратил внимание уважаемых коллег из органов местного самоуправления, после того как Доклад будет вам роздан, а также представителей судебных властей и законодательной власти, на такой специальный объект в деятельности местных органов самоуправления как формирование муниципальной казны. Поскольку сегодня мы знаем, что не завершен надлежащим образом процесс оформления муниципальной собственности, и, соответственно, все претензии, в том числе имущественного свойства, возникающие по отношению к органам самоуправления, не могут надлежащим образом быть разрешены и, более того, отсутствует законодательное оформление муниципальной казны, то граждане, являющиеся членами местного сообщества, не могут быть гарантированы от того, что экономическая основа деятельности этого органа не может быть кредитором разрушена окончательно. Наверняка нужно создать в рамках муниципальной казны такое число объектов собственности, которые бы создавали экономические условия для деятельности органов местного самоуправления. Но и далее, безусловно, не все вопросы в этом Докладе исследованы и описаны. Ну, например, совершенно выпал из поля внимания вопрос о разграничении, скажем, полномочий между ветвями власти. Мы говорим пока только об уровнях. Этот вопрос очень и очень сложный, очень не простой. Конечно, Центр стратегических исследований – это большая организация, но не настолько, чтобы заменить всю систему академических исследовательских институтов и знания, которые накоплены на государственной и муниципальной службе. Поэтому только в рамках совместных дискуссий, широких обсуждений можно как выявлять реальные проблемы, так и выработать методы их решения. Поэтому, со своей стороны, большое вам спасибо. Мы чувствуем в Центре стратегических исследований, что люди, живущие и работающие в Чувашии, являются нашими активными партнерами и будем рассчитывать, что в ближайшее время мы такое партнерство будем развивать. Петр Георгиевич.

Щедровицкий П.Г. Спасибо. Я скажу буквально несколько слов. Во-первых, я благодарю всех, кто участвовал в обсуждении. Я думаю, у нас будет расшифрован материал этой дискуссии и он так же будет в какой-то форме опубликован, вы сможете ознакомиться с материалами дискуссии в других субъектах федерации Приволжского федерального округа, что несомненно расширит наше понимание проблем, которые требуют решения. А вас я бы очень просил внимательно отнестись к тем инициативам округа и Центра стратегических исследований, которые нам предстоят в ближайшее время. Первые из этих инициатив – это проведение открытого конкурса, об этом уже говорил Александр Дмитриевич, на замещение должностей в окружном управлении Главного контрольного управления. Задача этого конкурса – не только сформировать резерв кадров на должность федеральных контролеров, но и обсудить, как должна быть устроена контрольная функция и дать наметки некоторых институциональных решений в этой области. А конкурс будет проходить в июне-июле, и если у вас есть какие-то соображения, замечания и даже если вы лично хотите поучаствовать в конкурсе, как в экспертных кругах, так и в качестве участников, то милости просим. Конкурс открытый, он фактически объявлен. Несмотря на то, что мы об этом сказали всего 2 раза, у нас уже 854 заявки, и уровень кадров, который хотел бы участвовать в этом конкурсе, гораздо в большей степени нас удовлетворяет, чем те заявки, которые были 2 года назад на должность федеральных инспекторов. Т.е. качество заявок повышается, и это несомненный шаг вперед, который показывает, что мы движемся в правильном направлении.

Щедровицкий П.Г. Смотрите, давайте, во-первых, формальную часть. Этот Доклад Центра стратегических исследований Полномочному представителю Президента и общественности в той части, кто применит такое усилие, труд, прочтет и как-то отнесется к этому. А поскольку тема разграничения полномочий являлась темой этого года для всех федеральных округов, то во всех федеральных округах были созданы комиссии, которые обобщали опыт разграничения полномочий и собирали с различных уровней управления предложения по решению типовых конфликтных ситуаций с тем, чтобы передать их в Комиссию Козака. И мы тоже участвовали в этом процессе, то есть мы свой вклад внесли. И сейчас у Комиссии гораздо более сложная задача, потому что, как вы понимаете, даже если мы о чем-то договорились, и понимаем, что надо решать какой-то круг вопросов, необходимо перелопатить почти всю нормативную базу. Потому что у нас между законами не только разных уровней законодательной власти, но и внутри федеральной законодательной базы существует масса противоречий и проблем, и поэтому эта огромная работа. Вы знаете, что Комиссия не успевает по тем срокам, которые были даны. Если бы вы себе хоть на секунду представили то, что они должны сделать по масштабу с учетом тех расхождений в законодательстве, которые сегодня существуют, то это, конечно, гигантская работа. И здесь мы не можем им ничем помочь кроме соучастия и сопереживания этому. Что касается тех кейсов, которые описаны в Докладе, то Олег Борисович уже сказал по вопросу о восстановлении легитимности власти на муниципальном уровне и решении проблем по задолженности. Мы сейчас готовим площадку для пилотного проекта, потому что как минимум нужно пройти один раз этот путь, понять, какие там есть сложности, которые мы не видим пока и мы рассчитываем, что этот первый опыт будет идти со всех сторон на добровольной основе. Кто-то из руководителей муниципальных образований, кто-то из комьюнити. Они должны понять, что это важно и пойти на это, как раньше говорили, с открытым забралом, т.е. не по принуждению, а именно пытаясь совместно с субфедеральными и федеральными органами решить эту проблему. Если нам удастся нащупать процедуру, то после этого ее можно описывать и переводить в решение федерального уровня. Что касается контрольной палаты и контрольных функций, то я тоже сказал, что мы пошли по такому пути проведения конкурса. На последней вчерашней встрече эта инициатива была поддержана, и действительно, мы попробуем через конкурс определить, как могли бы быть устроены контрольные функции, контрольные органы на уровне округа, с тем, чтобы достроить недостающие элементы контрольных полномочий и контрольных функций. Поэтому те кейсы, которые здесь предложены, имеют непосредственное продолжение, но, как вы понимаете, есть еще много вопросов, которые остались за кадром. И мы здесь заинтересованы в том, чтобы на уровне отдельных субъектов федерации тоже отрабатывались какие-то типовые случаи. После такой обработки возможен перенос опыта в другие регионы. С нашей точки зрения, если каждый из 15 субъектов РФ возьмет на себя проработку какого-то из проблемных вопросов распределения полномочий, то мы все будем двигаться быстрее.

Щедровицкий П.Г. Я бы не стал ничего оценивать в том повороте, о котором Вы спрашиваете, я здесь как руководитель Центра. Я придерживаюсь той общей установки, которую высказывал неоднократно Президент РФ. Она заключается в том, что те демократические завоевания, которые были достигнуты за последние 15 лет, должны быть максимально сохранены и в части развития институтов самоуправления. Это точно так же является важнейшим завоеванием и важнейшим институтом самоорганизации и самоподдерживающегося развития общества, потому что не секрет, что во всех странах мира, как только возникают трудности, решать их приходится местным органам самоуправления, потому что они в наибольшей степени приближены к интересам рядового гражданина. И вот этот, если хотите, такой своеобразный закон, действие которого мы наблюдаем в самых разных странах, в самые разные периоды, он вполне реально в какой-то момент коснется и нас. Потому что сегодня мы видим, каким образом происходит перераспределение части функций и консолидирование ресурсов и ответственности на уровне федерального бюджета для решения ряда ключевых задач ради обновления инфраструктур. Мы можем с вами сомневаться в том, что федеральные органы управления справятся с этой задачей и справятся эффективно, но мы интуитивно понимаем, что это делать необходимо, потому что инфраструктуры выходят за границы возможностей компетенции не только муниципальных образований, но и субъектов федерации. Но завтра может так оказаться, что возникнут новые вопросы, и они могут быть решены только на уровне местного самоуправления. Вот, например, те же самые проблемы человеческого капитала, проблемы социальной политики, без которых может оказаться так, что все наши разговоры про 8% рост экономический, они просто не имеют под собой человеческой основы. Некому будет этот рост обеспечивать. И поэтому нужно сохранение этого института. Президент здесь недвусмысленно высказывается по этому поводу. Есть важнейший момент сохранения устойчивости самого общества, а значит и государственных институтов управления. Что касается конкретных институциональных решений, то я бы здесь не брал на себя такой ответственности высказываться определенно по вопросу о том, а как этот институт функционирует, потому что, в общем-то, давайте посмотрим на мировую практику. Мэр города – это наемный менеджер, которого нанимает сообщество в лице своих жителей или в лице представительного органа, для решения определенного класса задач, и он подотчетен сообществу, которое в той или иной форме выражает интересы населения. И поэтому, в общем, так честно скажем, что этот момент ответственности исполнительной части муниципального управления перед сообществом не был у нас отработан, и многие мэры городов вели себя так, как будто бы они собственно хозяева на этой территории и какие решения хотят, такие и принимают. Это, конечно, подрывало, обратите внимание, в том числе и легитимность местного самоуправления. Я бы здесь не говорил о конкретном механизме, я бы здесь говорил по принципу.

Реплика: Вы очень правильно сказали, Петр Георгиевич, здесь речь идет об ответственности. Коль расширяются рамки предоставления полномочий муниципалитетам, а именно там, как очень правильно Петр Георгиевич заметил, там делаются конкретные дела, то надо и повысить спрос, а его как такового не было. Вот вы говорите о демократии, а ведь вы знаете, что настоящая демократия – это вершина самосознания, сознания, сознательности, а это и ответственность. То есть он должен осознавать, в самоуправлении глава, что он ответственен, о чем и говорилось здесь. Вот к чему это все, и я думаю, что это правильно.

Щедровицкий П.Г. Я думаю, что количество законов, которое нам потребуется, еще достаточно далеко, и в том числе потребует серьезного изменения сама законотворческая деятельность. Это не вопрос завтрашнего дня, но, очевидно, близкой перспективы. Вы знаете, часто бытует такая фраза, что хорошие законы, но страдает их исполнение, или хороший закон, но отсутствует механизм исполнения. Как раз все указывает на то, что в реальной практике эта тройственная природа полномочий, состоящих из норм юридико-правовых, из функционально управленческой деятельностной материи и различных ресурсов разного рода, что они не были связаны между собой, не согласованы. Вопросы все время сводились к деньгам. Часто говорят, что у нас будут деньги, у нас все будет хорошо, но мы знаем, что когда деньги появляются, практика, например, юридико-правовая и управленческая, они остаются прежними, никак не меняются. Поэтому здесь потребуется очень серьезное переосмысление самого значения правовой политики, правовой деятельности и юридико-правовой практики, очень серьезное и очень глубокое. Так, чтобы любой человек, прочитав закон на одном языке, на юридическом, мог бы запросто ответить, что это значит в управленческо- функциональном смысле и наоборот, поставив задачу в сфере государственного управления функционально, мог бы ответить, что это значит с точки зрения юридико-правовой. Пока, я вижу, по нашей работе с важнейшими документами, важным является принятие или внесение соответствующих поправок в законодательство по бюджетно регулирующим вопросам банкротства муниципальных образований. Поскольку здесь мы сегодня с вами являемся проводниками идей субсидиарности, которая точно так же, как и в европейском сообществе, являясь ценностью духовной, является таковой, прежде всего, ну, скажем, в мире православия. Она тоже здесь имеет очень глубокие корни, общинная жизнь, взаимная помощь, взаимная поддержка, если младший не может, то старший помогает и т.д. Очень важно эти принципы развивать. Поэтому, казалось, через такой жесткий тезис о банкротстве мы переходим к решению гораздо более сложных и важных задач взаимной поддержки в нашем обществе, в обществе и государстве. Я бы так ответил на два ваших вопроса. Фактически по вопросам солидарности по тем или иным конкретным вопросам. А как это будет оформлено нормативно? Понимаете, это важный момент, но это следствие, потому что попытка перенести сами правовые законодательные нормы из одних регионов в другие, в частности, к нам в РФ, но без опоры на институты самоорганизации, привели к тому, что нормы есть, а институтов нет, реализации нет.