ШКП.ру | Версия для печати | Адрес документа в интернете: http://www.shkp.ru/other/doklad2001/5 | Вернуться

Обсуждение Доклада ЦСИ ПФО в республике Мордовия

Дата: 13:18 28.05.2002

Ведущий (Пыков Александр Михайлович). Участники, принимающие участие в конференции, подойдут сюда чуть позже. Сейчас у нас еще одно действие, еще один “глагол”: обсуждение Доклада ЦСИ ПФО. Полагаю, что все участники сегодняшнего обсуждения получили Доклад и успели, как минимум, его прочитать. Кто-то, может быть, его уже изучил. Хотелось бы, чтобы в этом обсуждении те люди, которые будут выступать со своими оценками Доклада, не подвергали его лакировке. Такая задача не стоит. Задача заключается в том, чтобы оценить Доклад с точки зрения его прагматизма, и с точки зрения теоретических интересов.

В сегодняшнем мероприятии принимают участие: директор ЦСИ округа Петр Георгиевич Щедровицкий, его заместитель Олег Борисович Алексеев, эксперт Вячеслав Леонидович Глазычев. Здесь присутствует также заместитель председателя Правительства Мордовии Сергей Михайлович Вдовин. В обсуждении Доклада участвуют руководители ВУЗов республики: ректор Мордовского пединститута Виктор Миронович, Александр Иванович Сухарев, также известный всем. Здесь же заместитель ректора Саранского кооперативного института, здесь же руководители и представители территориальных органов власти, представители судебной системы, представители Прокуратуры, ученого сообщества Республики Мордовия. Я считаю, что всем вам этот Доклад покажется не только интересным, но и положительным с точки зрения перспектив развития нашего округа, республики и, в конечном счете, Российской Федерации.

Я предоставляю слово одному из идеологов и авторов этого Доклада, Петру Георгиевичу Щедровицкому.

Щедровицкий П.Г. Спасибо. Уважаемые коллеги, вашему вниманию представлен Доклад ЦСИ ПФО за 2001 год. Я позволю себе напомнить, что Доклад 2000 года, который мы готовили летом и осенью после образования федеральных округов, был посвящен проблематике новой регионализации. В этом Докладе мы обращали внимание на рост диспропорций в экономическом и социальном развитии между различными территориями России, и на процесс образования экономических регионов, границы которых не совпадают с административными границами субъектов федерации. Проблема, поставленная в этом Докладе – построение новых механизмов региональной политики и новых инструментов сглаживания тех противоречий и разрывов, которые объективно возникают между территориями, когда страна втягивается в процессы экономической глобализации. Доклад 2001 года в качестве своей основной задачи содержал анализ проблематики разграничения полномочий и анализ тех разрывов и рассогласований, которые возникают между различными уровнями власти при решении конкретных ситуаций. Этот Доклад был вызван к жизни попыткой ответа на следующий, для многих из нас близкий вопрос, а именно: что такое эффективное государство?

Мы ставим перед собой задачу – построение эффективного государства. Но совершенно ясно, что критерии эффективности государственного управления, его институциональной структуры, могут меняться во времени, в зависимости от внешних обстоятельств. И очевидно, что в XXI веке к системе управления могут быть предъявлены такие вызовы и такие требования, которые не были мыслимы в XIX веке, и не очень очерчены и артикулированы в XX веке. Поэтому нужно, как минимум, эти вызовы четко сформулировать и ответить на вопрос: как система государственного управления может на них реагировать? В Докладе несколько ключевых тезисов, на которые я хочу обратить ваше внимание.

Тезис первый: мы исходим из того, что полномочие носит тройственную природу. С одной стороны, это норма, закон, правовое поле. С другой стороны, это управленческая функция и технология. С третьей стороны, это ресурсное обеспечение. Мы исходим из того, что основные проблемы возникают в тот момент, когда эти три элемента полномочия разбалансированы друг с другом. Мы очень часто сталкиваемся с такой ситуацией, когда есть норма, но под нее нет функций и ресурсов, есть функция, но под нее нет нормы, нет закона и правового обеспечения, есть ресурсы и норма, но, на самом деле, нет описания самой управленческой функции и ее технологического и инструментального обеспечения. Поэтому увязка этих трех моментов любого полномочия, с нашей точки зрения, есть важнейшая задача, которая стоит перед системой государственного управления.

Второй тезис: государственное строительство – динамический процесс, разграничение полномочий – это тоже динамический процесс. Нельзя считать, что если мы распишем полномочия, распределим их между уровнями и ветвями власти, то на сто лет у нас будет все отлично, и ничего не будет меняться. Это несбыточная мечта, и, на наш взгляд, к этому не надо даже стремиться. Надо четко понимать, что полномочия могут и реально передаются с одного уровня управления на другой, а сама эта передача полномочий с уровня на уровень в современной правовой политике обозначается через понятие “субсидиарной ответственности”. В русском языке, в русской правовой традиции существует понятие “солидарная ответственность”, которое во многом схватывает содержание понятия субсидиарности. Суть ситуации заключается в том, что если один из уровней управления не справляется с теми полномочиями, которые ему вменены, то другие уровни управления вынуждены компенсировать эти дисфункции для сохранения легитимности самой власти. Если такого солидарного отношения, субсидиарной ответственности нет, то нарушается самое главное – легитимность власти в целом, доверие населения к власти, нарушается сама возможность вести процесс управления.

Третий тезис, тоже достаточно важный для нас, заключается в том, что, когда мы говорим о разграничении полномочий, то за кадром остается вопрос о том, что делать с новыми полномочиями, с такими предметами ведения, которые еще не описаны и не нормированы. Задача здесь может состоять не в том, чтобы разграничить полномочия, а в том, чтобы их впервые описать и выявить ответственность различных субъектов, включенных в процесс управления. За примерами не надо далеко ходить, потому что если мы сегодня обсуждаем реформу ЖКХ, и существует такое ведение, как ЖКХ, то, в общем, следует помнить, что сам этот предмет ведения достался нам в наследство от эпохи развитого социализма, когда государство несло на себе все полноту ответственности за эту сферу. Других субъектов, которые действовали в этой сфере, не было. Сегодня нам придется существенно корректировать наше понимание самой этой деятельности, скажем, вводя дополнительное представление о жизнеобеспечении. То, что население имеет право на жилье, мы знаем, а вот имеет ли население право на температуру в жилище в той мере, чтобы можно было жить, нигде не написано. Поэтому субъекты принятия решения могут сказать, что все дело сделано, а проблема температуры – это не их проблема.

Точно так же существует целый ряд новых задач и функций, по отношению к которым мы должны формулировать не столько задачу разграничения полномочий, сколько задачу их исходного базового формулирования.

Эти три момента я бы выделил в качестве ключевых в предложенном вам Докладе, а дополнительный комментарий по его структуре и кейсам я хотел бы передать Олегу Борисовичу Алексееву – первому заместителю руководителя ЦСИ ПФО.

Алексеев О.Б. Уважаемы коллеги, я, прежде всего, хотел бы с вами поделиться теми соображениями и размышлениями, которые руководили сотрудниками и привлеченными экспертами ЦСИ при подготовке настоящего Доклада. Поскольку люди в Мордовии чрезвычайно серьезные, и по серьезному относятся к делу государственного управления, то я тоже позволю себе разговаривать с вами вполне серьезно.

Итак, главное размышление, в рамках которого готовился этот доклад, – это размышление о том, что мы уже реально вошли в тот самый процесс, когда понятия, определявшие ход политического процесса и построения системы государственного управления, перестают работать. Им на смену, медленно, но уверенно, должны прийти понятия и инструменты нового поколения. Рассматривая ситуацию в Республике Мордовия с этой точки зрения, я практически не сомневаюсь в том, что в ближайшие годы вам придется пройти через сложный, но, в то же время, интересный процесс переосмысления устройства политической жизни в республике и построения системы государственного управления. Для того чтобы этот процесс был максимально смягчен, мы создаем своим Докладом условия для начала широкой дискуссии. Причем сначала дискуссии, а потом и соответствующих решений и действий, направленных на проработку тех понятий и инструментов, которые будут определять политическую, государственно-управленческую и муниципальную жизнь на относительно длительный период времени.

Петр Георгиевич уже указал на первый Доклад ЦСИ, который был посвящен процессам новой регионализации России. И мы знаем, что ряд тезисов, которые были выдвинуты в этом Докладе, были с большим или меньшим энтузиазмом приняты в одних регионах, и с большим чувством опасности восприняты в других, потому что вдруг стало ясно, что административно-территориальные границы того или иного субъекта федерации не гарантируют контроля и реализации власти на этой территории и теми руководителями, которые избраны и находятся у власти в этом регионе. Это происходит потому, что экономический, культурный и социальный процессы имеют такую силу регионального развития, такую сферу влияния, которая проламывает административные границы и меняет взаимоотношения сил в целом страновом и мировом пространстве. Вдруг те регионы или административно-территориальные единицы, которые когда-то лидировали, попадают в подчиненное положение.

Сегодня с сожалением мы наблюдаем процесс, который не может не интересовать живущих и работающих в Мордовии людей. Это процесс в Нижегородской области, которая еще несколько лет назад признавалась бесспорным лидером рыночных реформ, а сегодня находится в очень сложном финансовом положении. В то же время, мы наблюдаем такие регионы, как Пермская область, которая строилась в своем экономическом и промышленном потенциале как дополнение крупнейших предприятий, технологически замыкая Уральский промышленный регион, а сегодня на повестке дня стоит вопрос о том, что Пермь и ближайшие к Перми города являются источником нового регионообразования. И руководство, и бизнес Пермской области начинают формировать свои интересы по отношению к другим регионам. Мы то же самое видим и в Самаре, которая не просто замыкается в границах своего привычного влияния, но и распространяет его на другие регионы, в частности на Оренбургскую область. Т.е. процессы идут весьма бурно, и эти процессы заставляют нас переосмыслять такие ключевые понятия организации политической и управленческой жизни, как “власть” и “территория”.

Таким образом, власть все больше и больше начинает трансформироваться в развитые государственные функции контроля, в вопросы территории, влияния, регионалистику, регионы, регионообразование. В нашем Докладе, через развитие института государственного контроля, в одном из так называемых кейсов мы показываем перспективы развития контрольной федеральной функции. Потому что сегодня становится все более очевидно, что дальнейшая федерализация РФ, развитие внутренних отношений и отстраивание так называемой “вертикали” зависит от того, будут ли определенные нормы и стандарты обеспечиваться в стране унифицировано, т.е. одинаково на территории всех субъектов федерации, и, одновременно, в рамках той национальной специфики, которая сложилась в том или ином субъекте федерации, или в том или ином социальном, культурном или экономическом регионе.

Таким образом, мы утверждаем, что дальнейший рывок этой самой федерализации, повышение самостоятельности, в частности, субъектов РФ, во многом увязывается с тем, насколько глубоко будет освоена контрольная функция. Насколько эта функция будет не только функцией вмешательства, как это часто бывает, но и функцией контрольного надзора, аналитики, а в последующем и проектной аналитики. Очень важно с федерального уровня и с уровня субъектов федерации, например, республиканского уровня, контролировать развитие тех или иных проектных направлений, проектной деятельности, которые не только обеспечивают воспроизводство традиционных ресурсов, но и дают свое приращение.

Мы также обращаем внимание в нашем Докладе на необходимость проработки процедур федерального вмешательства. Если хотите, федеральное вмешательство – это своеобразный “дамоклов меч”, который должен ощущать представитель любой бюрократии. Т.е. это то самое отношение, когда вышестоящая бюрократия контролирует бюрократию нижестоящую, поскольку в совокупности весь пласт людей, отвечающих за распределение огромных ресурсов, сконцентрированных в бюджетной сфере, должен действовать согласованно, а, следовательно, интересы одних должны учитывать интересы других. И, в конце концов, должна быть обеспечена та самая субсидиарная ответственность, о которой говорил Петр Георгиевич.

Высказывание. Таким же образом родители заботится обо всех своих детях. В данном случае у нас получается, что часто родители заботятся о наиболее сильных и жизнеспособных детях, а тем детям, которые слабы в силу разных причин, как объективных, так и субъективных, уделяется не такое внимание. Также и государство. Этот момент я прошу все-таки в последующих докладах учесть, хотя я не знаю, насколько будет меняться структура и содержание данного варианта. Все-таки давайте говорить, что Доклад именно на том и построен, что федерализм – это укрепление эффективности взаимодействия всех субъектов. Только при таком отношении можно, наверное, говорить о достигаемых целях, о достижении главной цели.

В качестве практического пожелания, хотя, может быть, это и не входит в рамки обсуждаемого Доклада, хочу сказать о том, что мне часто доводилось бывать на территориях в регионах, в том числе и в субъектах федерации. Недавно я был в Татарстане, и у меня назрела одна идея. Существуют разные точки зрения, но идея, которая поддерживается всеми субъектами, по крайне мере, мне так показалось, независимо от отношения к федерализму и к центру субъектов федерации, – идея создания в окружных структурах совместных комитетов, комиссий, всевозможных органов, пусть даже действующих на общественных началах, для того, чтобы повысить действенность окружных структур президентской власти, федеральных округов. Они бы занимались координацией, начиная с того, что обеспечивали бы достоверной информацией, т.е. занимались бы своего рода мониторингом развития территорий субъектов округа, и дело могло дойти до принятия каких-то решений, предоставления каких-то полномочий данным структурам. Это практическое замечание, которое может обсуждаться, приниматься и т.д.

Еще раз хотелось бы поблагодарить разработчиков Доклада. Это действительно важная информация для исследователей, и я надеюсь, что она будет важна и для структур управления органов власти.

Ведущий. Спасибо большое. По поводу последнего замечания хотел бы сказать, что, наверное, мы недостаточно работаем с прессой, но такие органы создаются и уже действуют на уровне законодательных органов власти, исполнительных, федеральных и т.д.

Высказывание. Я, прежде всего, хотела бы отметить масштабность задач, которые поставили себе авторы Доклада. Они сопоставимы с тем, что нужно переделать систему настолько кардинально, чтобы фактически создать новую систему разграничения полномочий, и при этом нужно, чтобы эта система не останавливалась ни на минуту.

В настоящее время в России одновременно проводится множество реформ, причем в жизненно важных отраслях экономики, а даже само количество этих реформ, по моему мнению, ограничивает возможности системной перестройки разграничения полномочий. Однако, с другой стороны, как совершенно верно говорится в Докладе, отсутствие определенности в сфере разграничения полномочий, в свою очередь тормозит ход этих реформ.

Я хочу рискнуть посягнуть на некоторые основные положения этого Доклада, которые не кажутся мне столь однозначными. Во-первых, самый главный принцип, который должен быть положен в реализацию идей Доклада – это принцип “не навреди”. Я в начале остановлюсь на понятии субсидиарности. Помимо того, что уже говорилось, субсидиарность подразумевает, как говорится в Докладе, такое положение, как самостоятельность части по отношению к целому. Т.е. это можно трактовать так, что речь идет о самостоятельности местного самоуправления по отношению к региональному уровню, о самостоятельности регионального уровня по отношению к федерации. Это тезис, как мне кажется, несет определенную опасность.

Во-вторых, субсидиарность – это еще “качество ситуации быть альтернативной в плане определения полномочий субъектов действия”, а также “готовность более чем одного субъекта осуществлять данную деятельность”. Мне кажется, что у нас в стране еще нет того качества культуры, которая бы восприняла такие вещи как альтернативность, выборность, конкурсность, и мне кажется, что это преждевременная мера. Есть опасность, что конкуренция примет неконструктивные и дикие формы, что отразится и на эффективности самой этой деятельности. Поэтому я считала бы полезным специально рассмотреть вопрос не только о позитивных, но и о возможных негативных последствиях реализации принципа субсидиарности.

Хотелось бы также остановиться на некоторых других идеях стратегии разграничения полномочий и предметов ведения. В основе предлагаемой системы разграничения полномочий лежит принцип экономической эффективности и рыночного саморегулирования. В соответствии с ним государство представляется в качестве такой гигантской промышленной корпорации, главной целью которой является получение прибыли. Отсюда и то, что в Докладе предлагается, чтобы государство отказалось от многих функций, выполняемых им неэффективно, и при определенных условиях органы местного самоуправления могут объявляться банкротами. В общем, тот же самый принцип лежит и в отношении к гражданину, когда он в зависимости от того, может ли он нести ответственность за свое ресурсное обеспечение или не может, фактически также может быть объявлен банкротом.

В принципе, каждый из этих тезисов у меня не вызывает возражения, но сам подход немного технократичен по своей сути. Понятно, почему экономические принципы положены в основу всей этой системы: потому что в корне всех проблем лежат экономические проблемы. Но поскольку Доклад носит все-таки стратегический характер, мне кажется, что нельзя забывать и о социально-политической стабильности и о том, что эффективность государства – это не только экономическая эффективность, а в первую очередь, я бы сказала, это социальная эффективность, потому что без социально-политической стабильности невозможно политическое развитие и получение прибыли.

У меня, например, не вызывает однозначного одобрения тот тезис, что достижение справедливости в разграничении полномочий – это иллюзия. Я согласна с тем, что, вообще, такой момент, когда справедливость достигнута – это утопия. Но с другой стороны, я считаю, что о том, какое разграничение полномочий является справедливым на данный момент и в данных условиях, можно договориться, и, в принципе, такая справедливость, носящая динамический характер, вполне приемлема. С другой стороны, я бы отметила, что к некоторым социальным вопросам в Докладе можно было бы применить рациональный подход. Это касается, прежде всего, вопроса о том, что государство должно отказаться от некоторых своих функций, которые оно выполняет неэффективно. Мне кажется, что вопрос состоит не в том, что государство должно отказаться, а в том, кто эти функции на себя возьмет. И с этой точки зрения я считаю, что развитие гражданского общества должно рассматриваться государством как проблема повышения управляемости. Точно также должна рассматриваться государством и проблема повышения социальной ответственности бизнеса. Спасибо, у меня все.

Ведущий. Большое спасибо. “Об эффективности государства” – тема озаглавлена именно так, – Сизиков Юрий Александрович. Пожалуйста.

Сизиков Ю.А. Когда я приступал к чтению Доклада, у меня возник ряд трудностей, и я поделюсь ими с коллегами, потому что, я так понимаю, это не разовая акция, и Доклад по образу и по жанру докладов Римского клуба, видимо, станет постоянным в нашей интеллектуальной деятельности. И второе – это то, что нынешняя конференция – не научная конференция, а скорее организационно-деятельностная акция, новое и непривычное явление для научных работников, для политиков, юристов. Поэтому те люди, которые собрались в зале – публика разношерстная, и как беседовать в этой аудиторией – это вопрос достаточно сложный.

Второе, с чем я столкнулся после определения того, что здесь происходит, т.е. что такое презентация, это теоретические основы Доклада, потому что без этого понять Доклад трудно, тем более в силу того, что он выстроен не в виде монографии или брошюры. В этом плане я бы начал чтения Доклада. Для тех, кто это будет делать, я полагаю, нужно организовать в Университете чтения, может быть, спецкурсы для студентов с тем, чтобы они вошли в текст этого Доклада. Надо начинать читать этот Доклад с послесловия, которое бы называлось “Государственность в структуре открытого миропорядка”. Там мы приближаемся к теоретической основе системно-деятельностной методологии и организационно-деятельностным играм. Я бы в этом плане рекомендовал своим студентам посетить два сайта – сайт “Школы Культурной Политики” и “Школу Кадрового Резерва” с тем, чтобы они вошли в проблематику того, с чем к нам приехали коллеги из Нижнего Новгорода.

Третий, очень важный момент, который мне бросился в глаза и вызвал сложности – это базовая теория, которая лежит в основе доклада. Мне думается, это структурно-функциональный подход. Здесь нет сомнения и в отношении того, как авторы относятся к солидарности, и в отношении того, как они умалчивают о том, что социальные отношения всегда предполагает единство двух взаимосвязанных неразрывных сфер солидарности и конкуренции, и в отношении того, как они говорят в разделе “Безопасность жизнедеятельности о конфликтах. Здесь сомнений нет. Конечно, это не конфликтологический подход, а структурно-функциональный анализ. Соответственно, можно ориентировать на Парсонса и на представителей структурно-функционального анализа.

Третий момент, который меня заинтересовал. Дело в том, что 18 марта (хотя в доме повешенного о веревке не говорят, но, тем не менее) прошло сообщение о том, что группа Лужкова представила свой доклад, который выйдет теперь в виде монографии (через месяц), поэтому рассматривать этот Доклад вне контекста с другими подобными парадигмами было бы неправильно. Поэтому мне кажется, что коллегам нужно отслеживать и эту школу, и школу Лужкова и другие предложения.

По содержанию. Единство полномочий функций и предметов напоминает мне конструкцию “свойства - отношения – вещи”, и то, что эти три категории насквозь пронизывают весь Доклад, делает многое понятным, т.е. раскрывает теоретическую основу Доклада. Второй очень важный момент – в этом году, в марте, исполняется ровно год с того момента, как президент Путин в своем Послании провозгласил: “Под сильным государством мы имеем в виду эффективное государство”. Поэтому я думаю, что главный лейтмотив этого доклада – эффективное государство. Правда это упомянуто только в контексте социальной политики в современном эффективном государстве, именно там раскрывается проблема эффективного государства.

И два слова по некоторым частным моментам, которые тоже были затронуты. “Государство – это семья”. Мне думается, что в разных регионах существует различный подход к государству. Скажем, нельзя сравнить то, что делает Титов в Самаре с тем, что происходит в Татарстане. Если для Татарстана концепция, что государство – это семья, а граждане – это дети, – вполне подходит, и я думаю, что и для Мордовии она в значительной степени приемлема, то существует ряд регионов, которые идут по другому пути и утверждают, что государство – это корпорация, а граждане – партнеры. В этом смысле ответственность государства за граждан предполагается не как ответственность за детей. Государство создает условия игры и поддерживает самых запущенных и, если хотите, больных детей. Все остальные дети ведут игру, в том числе не только по правилам солидарности, но и по правилам конкуренции. Вспомним концепции государства, предшествующие “эффективному государству”: первая – “сильный центр и сильные регионы”, вторая – “правовое государство”, третья – “социальное государство” (конституционная формулировка). Далее “государство модернизируемое” или “модернированное государство” и, наконец, “государство эффективное”.

И последнее. Мне думается, что то, что коллеги после 15 мая, после пресс-клуба “Четыре стороны”, после презентации, приехали к нам в Саранск и то, что мы здесь увидели воочию Петра Георгиевича Щедровицкого, – это событие для юристов и правоведов. Я прошу прощения у остальных коллег, потому что Щедровицкий все же звезда, поэтому спасибо за то внимание, которое вы проявили к нам и к нашему институту.

Ведущий. Спасибо. “Полномочия в сфере жизнеобеспечения населения как вопрос безопасности”. Козин Владимир Васильевич.

Козин В.В. Уважаемые коллеги, совершенно ясно, что жизнеобеспечение – это вопрос безопасности. В Докладе жизнеобеспечение определяется как защита жизненно важных процессов в регионе. Вполне резонной в связи с этим мне представляется трактовка авторами Доклада того, что не обязательно связывать обеспечение этой безопасности с защитой от угроз, действующих в настоящий момент. Весьма важными в этой связи мне представляются и перспективные угрозы, которым необходимо уделить достаточно много внимания. Я хочу сказать о том, с чем я не совсем согласен, и что мне не совсем ясно в этой области. Когда говорится о разграничении полномочий в сфере жизнеобеспечения как сферы безопасности, то авторы Доклада делают упор на крупный частный бизнес, который в этой связи вполне резонно будет претендовать на властные полномочия. Это, на мой взгляд, и является одной из основных опасностей для нашего общества. ПФО пока эта опасность грозит в меньшей степени, чем Приморью, где ведется эффективное искусственное банкротство ведущих предприятий, и за бесценок все это скупается. Между тем мировая практика показывает, что львиную долю по обеспечению жизненно важных сфер выполняет мелкий и средний бизнес, которому, на мой взгляд, и должно быть отдано предпочтение. Благодарю.

Ведущий. Владимир Васильевич, большое спасибо. Уважаемый Девьянов Евгений Александрович увидел проблему укрупнения регионов субъектов РФ. Хотелось бы в какой-то части предостеречь, что никто не инициирует ситуацию, когда можно было бы укрупнять регионы. Более того, я могу сослаться на пример, который возник в ПФО на основе тех PR-слухов в Пензенской области, когда очень часто повторялись в СМИ слова полпреда С.В. Кириенко о том, что Пензенскую область будут соединять с каким-то другим субъектом федерации. Ни в коей мере это заявление не звучало, более того, полпреду приходилось несколько раз опровергать опубликованные статьи по этой части, поэтому в настоящее время это очень непрактичный вопрос.

Девьянов Е.А. Тем не менее, этот вопрос присутствует, и он мешает реальной деятельности как губернаторов, так и теоретическим разработчиками федерализма. Присутствуя на парламентских слушаниях в мае этого года и в феврале прошлого года, я был свидетелем, как дискуссия по федерализму на самом высоком уровне заходила в тупик, когда поднималась речь о возможном гипотетическом укрупнении регионов если не сейчас, то через какое-то время. Это препятствовало обсуждению вопросов федерализма и препятствует прогнозированию дальнейшего развития федерализма. К сожалению, это присутствует не только на уровне слухов, но и в практической деятельности даже на самом высоком уровне.

В данном Докладе не обосновывается необходимость дальнейшего укрупнения регионов, но выделяются, как здесь сказано, “новые культурно-экономические регионы и старые административные”. Из этого несовпадения рождаются и слухи, и какие-то разработки по укрупнению регионов, которые сильно смущают и депутатов и руководителей многих регионов. Так, например, руководитель Ярославской области предложил свой регион в качестве эксперимента по укрупнению регионов, тем самым он вызвал сильную озабоченность у руководителей соседних регионов, в том числе Ивановской области. Хотелось бы, чтобы в подобном Докладе в дальнейшем четко прописывалось решение данного вопроса.

На последних парламентских слушаниях выступали с тем, что России на данном этапе необходима концепция развития федерализма на ближайшие, как минимум, 15 лет, с тем, чтобы такие вопросы не поднимались и не препятствовали обсуждению вопросов федерализма. На наш взгляд, Доклад интересен и ценен тем, что он может служить этапом, или методологической основой и помощью для разработки именно концепции развития федерализма, которая была бы утверждена и принята на самом высоком уровне руководства РФ и легла бы в основу дальнейшего развития федерализма. Это главное, что я хотел сказать в своем выступлении. Большое спасибо.

Ведущий. Спасибо. Такая точка зрения имеет право на то, чтобы быть озвученной, но мы договорились не вступать в дискуссию по этой теме. Пожалуйста, желающие включиться в процесс обсуждения Доклада! Есть желающие?

Ниночкина В.П. Ниночкина Валентина Павловна, зав. сектором Региональной экономики НИИ регионологии. Я затрону ракурс межбюджетных отношений. В Докладе ЦСИ 2001 года отмечается то, что идея субсидиарности еще не стала в России принципом, реально организующим взаимодействие органов власти разных уровней. Отмечается также, что этот принцип реализовать сложно, особенно в системе межбюджетных отношений. Отмечается, что система межбюджетных отношений разорвана.

Мы поддерживаем предложение авторов Доклада о том, что выходом из этой ситуации могло бы быть принятие на федеральном уровне единых принципов по осуществлению межбюджетных отношений как на уровне “федерация – субъект-федерации”, так и на уровне “субъект федерации – муниципальное образование”, ориентированных на стимулирование экономического развития. Мы также считаем, что и статус и рекомендации этого принципа должны быть возведены в статус федерального закона.

К недостаткам программы бюджетного федерализма в Докладе отнесено снижение потенциала совместной деятельности органов федеральной власти, субъектов федерации и местного самоуправления, игнорирование принципа взаимного субсидирования, которое происходит в разных фазах экономических циклов. Теперь уже все знают, что во время экономических спадов муниципальный уровень субсидирует органы государственной власти, и из этого следует, что органы государственной власти должны субсидировать муниципалитеты во время экономических подъемов или в проектах развития. Это и есть так называемая субсидиарная модель – обязательства, права, функции, ресурсы, результат, ответственность.

Для примера я приведу небольшой фрагмент из нашей деятельности (как это иногда происходит на практике). Институт регионологии не так давно разработал проект программы муниципального образования “Рузаевка” на период 2010 года, и на этапе согласования в отраслевых министерствах этого проекта программы мы получили из Министерства финансов нашей республики заключение, что раз программа носит статус муниципальной, то пусть она и финансируется из муниципального бюджета.

Мы также поддерживаем толкование расширенного функционального федерализма, в котором оговаривается, что бюджет развития формируется как постоянная доля расходов, не подлежащая уменьшению при сокращении доходов, и что бюджеты развития формируют совместные программы и проекты как по вертикале, так и по горизонтали.

Я должна отметить, что такой термин как “бюджет развития” в нашей республике уже стал анахронизмом. С этого года этого термина нет в природе, и отдельной строчкой бюджет развития в законе о бюджете 2002 года не проходит. Т.е. у нас финансируются инновационные проекты и под гарантии правительства, но такого термина у нас теперь нет. Мы хотели бы, чтобы бюджет Республики Мордовия “возобновился”, если так можно выразиться.

И последний тезис об упорядочивании бюджетного устройства субъектов РФ. До 1995 года существовало три уровня административно-территориального деления, и соответственно, было три уровня бюджетной системы субъектов – это региональный, районов и городов областного, республиканского и окружного значения, и третий – городов районного подчинения, поселков и сельских администраций. Но принятый в 1995 году Закон об общих принципах местного самоуправления РФ допускает различные трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления и не содержит четких критериев их отделения от государственных функций, не устанавливает четкого разграничения полномочий. В результате в ряде субъектов РФ формально появились два уровня муниципальных образований – территориальный и поселенческий. При этом реальный бюджетный процесс осуществляется только на уровне районов. В то же время бюджетный и налоговый кодексы регулируют только один уровень бюджетных налогов, не разделяя муниципальные образования на территориальные и поселенческие.

Наше предложение – управление общественными финансами необходимо осуществлять на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, не разделяя муниципальные образования на территориальные и поселенческие. Мы считаем, что это поведет за собой ряд существенных моментов, которые повлекут за собой и развитие бюджетной системы, и местного самоуправления.

Ведущий. Большое спасибо, очень интересно. Приведу такой классический пример, с которым и вы и я столкнулись буквально накануне. Я веду речь о программе Республики Мордовия по обеспечению занятости населения. Александр Иванович, Вы, наверное, знакомы с этой программой, она была принята правительством Республики Мордовия. Я привожу это как классический пример отсутствия всякой ответственности уровня власти и разграничения полномочий, хотя должен оговориться, что для того, чтобы достигнуть решения этой задачи в РФ, необходимо принять новые законы и привести в соответствующую норму более 300 ныне действующих документов. И это только законов, не говоря о постановлениях Правительства, указах Президента и т.п., не говоря уже о местной законодательной базе.

В чем дело? Принята программа по обеспечению занятости населения в Республике Мордовия (подчеркиваю, что это республиканская программа). На реализацию этой программы из федерального бюджета направляется 57 млн. рублей, из республиканского бюджета – 1 млн. рублей. Это первый момент.

Второй момент. Заказчик и контролер исполнения этой программы – Министерство труда Республики Мордовия, т.е. орган сугубо республиканский. А контролировать местный орган согласно этой программе должен Департамент федеральной службы занятости. Более того, эта программа призвана снизить напряжение на рынке труда, снизить, естественно безработицу. Но если в 2001 году уровень безработицы составлял 2,1% по Республике Мордовия, то этой программой предусмотрено, независимо оттого, что на ее реализацию будет направляться в совокупности 58 млн. рублей, достичь уровня безработицы в 2,3%. Это классический вариант.

Сейчас мы разбираемся, как вообще эта программа была принята, как эту программу согласовал и завизировал зам. министра труда и социального развития РФ. Если спросить: “Уважаемый зам. министра, задача, поставленная Президентом и министром труда Починком – снижать уровень безработицы и повышать занятость населения. Так как же вы завизировали эту программу, направляя на ее реализацию 57 млн. рублей для повышения безработицы в Республике Мордовия?”.

Таких моментов пруд пруди, просто меня это поразило. Буквально вчера я познакомился с этим и пришел к выводу, что не все так благополучно. Вся беда заключается в том, что вы внимательно прочитали этот Доклад, особенно выступающие сегодня, и в принципе знаете суть тенденции стратегии ЦСИ ПФО, но основная масса населения, да и не только населения, но и тех, кто призван читать законы и доклады, абсолютно не знает суть законов, постановлений и указов. Но без этого, к сожалению, невозможно построить нормальное развитое государство.

Я прошу прощения, что отвлек вас своей репликой. Слово предоставляется Виктору Мироновичу Кокошкину, ректору Мордовского пединститута, профессору, депутату Государственного Собрания Республики Мордовия и председателю Комитета.

Кокошкин В.М. Уважаемые коллеги, я, к сожалению, не был знаком с Докладом заранее. Поэтому, может быть, у меня нет жесткой канвы выступления, но я, прослушав авторов Доклада и оппонентов доклада, могу сказать, что в ПФО хлеб зря не едят, потому что те проблемы, которые поставлены, обостренно решаются именно сейчас.

Речь идет не о новой проблеме. Всевозможные округа, наместничества и края в составе России создавались давно, и, как правило, они создавались тогда, когда возникали какие-то общественные катаклизмы, и ослабевала центральная власть. Сейчас у нас, кажется, непомерно много регионов для современной территории России. Некоторые регионы находятся в таком депрессивном состоянии, что неспособны без дотаций прокормить даже собственные чиновничества, а рыночные отношения предполагают интенсивное ведение экономики, эффективной политики и, я бы сказал, поиск и нахождение тех взаимоотношений между центром и регионами, которые наиболее оптимальны. Только при этом условии будут оправданы округа, и только при этом условии центр будет их терпеть до тех пор, пока округа не возьмут, на их взгляд, больше самостоятельности, чем предполагалось им дать.

Но то, что семь округов эффективны и целесообразны, доказало то, что в России наконец начинает работать единое правовое поле, а без него нельзя говорить ни о сильном государстве, ни о сильных регионах. Я не проводил ни разу этот пример, но сейчас приведу (демократии сейчас больше). Я был во Франции с нашими крупными чиновниками, и там нас спрашивали, кого бы мы хотели видеть на встрече в миллионном округе Лиль. Я сказал, что надо бы побеседовать с местным ректором. У них есть пединститут. Когда мы собрались, он не пришел на встречу, потому что был в федеральном учреждении. Он может приходить, и может не приходить, но регулярно напоминает о законодательстве, о том, что местные муниципальные власти должны вовремя топить, давать воду и т.д. Я подумал, что вдруг мой вопрос поймут с подтекстом. Это я сказал в шутку, и это нам обошлось, но я понял, что если там существует закон, то он подлежит неукоснительному соблюдению. А иначе, что такое правовое поле? Округа более или менее приняли местное законодательство в соответствии с федеративным, иначе мы опять скатимся к местничеству и опять у нас не будет порядка. Первое время перестройки мы употребляли только рыночную терминологию, а на границах каждой области была своя стража, и не было выполнено главное условие – свободное хождение товара, а значит, не было и свободного хождения денег, а это уже попахивало, по современной терминологии, принципами военного коммунизма. Посему, мне кажется, что такая постановка проблемы соотношения региональной и центральной федеральной власти – это основа основ. Если эта проблема не будет решена, то и для экономики, и для эффективной экономической политики, и соблюдения прав человека, целых организаций и экономических образований это будет проблематичным.

Даже сейчас, читая те или иные обзоры московских товарищей (правда они почему-то в течении 12 лет одни и те же), я не обнаружил, чтобы на нашем политическом горизонте в Москве появилась какая-то новая политическая фигура, которая бы была новой, и которая бы нас чем-то удивила. Пока этого нет. Я думаю здесь дело в том, что Москва уже десятилетия живет за счет собственных соков. Периферия сейчас туда не привлекается, в лучшем случае Санкт-Петербург, но я не очень верю в любую идеально созданную схему или систему. Если в этой схеме или системе не будет профессионально подготовленного специалиста, то эта самая идеальная схема работать не будет. Я к этому пришел еще в студенческие годы.

Толкователи могут извратить любую систему и любую идеологию. Мы изучали в университет работу Ленина “Соединенные штаты Европы”. Кабинетом заведовал Лев Герасимович Филатов, и я спросил его о том, что об этом написано. Он выдал мне папку всевозможных брошюр, и мне не захотелось их читать, потому что их было много. Я решил посмотреть работу и увидел там четыре тезиса и полторы страницы. Я это добросовестно рассказал Ивану Афанасьевичу Васькину, и он мне поставил отлично. Т.е. мы всегда должны исходить не из каких-то догматических представлений, а именно тех жизненных реалий, которые существуют на нашем поприще.

Поэтому мы считаем, что такие семь округов в определенное время свою миссию выполнили, но (пусть на меня коллеги не обижаются) я в долговечную жизнь семи округов не верю. Но это не значит, что сейчас округа созданы как некие бюрократические образования. Нет. Центральной власти понадобилось промежуточное звено, которое должно сейчас консолидировать и политические, и экономические силы, но по мере развития политических партий функции округа будут затухать.

И еще одно. Сейчас все ругают олигархов. Наверное, правильно ругают. Но один из выступающих, не помню кто, правильно сказал, что без крупной промышленности, без крупных экономических образований, без таких обширных монополий сильного государства не создать. Если посмотреть на опыт Англии и США, то они, когда во время войны надо было консолидировать силы, национализировали производства и, по сути дела, создали государственное управление и государственную монополию.

Я сказал, что буду выступать без канвы, поэтому мне казалось, что нам надо чаще собираться, и в этом будет большая польза. Может быть, надо гораздо конкретнее брать темы, может быть, поуже, и не увлекаться терминологией, потому что хотя я в языке немного понимаю, но некоторые слова надо смотреть в словаре иностранных слов в современном издании. А нас учили, и сейчас мы учим, что четко выраженная и хорошо продуманная мысль обычно имеет стилистику, которую может понять всякий человек. Спасибо.

Ведущий. Спасибо. Если аудитория не будет настаивать на ином, то я хочу предоставить возможность сделать соответствующее резюме Олегу Борисовичу и Петру Георгиевичу. Пожалуйста, Олег Борисович.

Алексеев О.Б. Сегодня, уважаемы коллеги, мы проводим шестое обсуждение Доклада ЦСИ, и я хочу вас заверить, что на всех шести обсуждениях уровень понимания и градус дискуссии по предъявленной проблематике был очень похож. Это удивительно, потому что мы проводим эти обсуждения в регионах с разными политическими режимами, с разным уровнем и качеством жизни, а оказывается, что понимание проблемы развития российской государственности примерно на одном уровне. Может быть, в этом есть великая интеллектуальная и философская закономерность, может быть, это выражает какие-то другие, особые характеристики существующего положения в России. Лишь в одном субъекте Российской Федерации она была не типичной, там была видна особая позиция представителей федеральных органов государственной власти, которые, судя по всему, чувствуют себя в этом регионе защитниками и проводниками каких-то идей, идущих от Президента и близких ему людей.

Вы можете в этом убедиться, посмотрев на наших сайтах, в частности, на сайте www.prometa.ru расшифровки этих дискуссий. Вам будет интересно посмотреть, какие акценты делают ваши коллеги в других субъектах федерации, в том числе и определяя то, кому нужна ваша помощь, потому что когда создавался ваш Институт регионологии, то конечно же, он создавался как тот институт, который должен заниматься проблемами Республики Мордовия, но в современном понимании этого слова надо выходит в регионы вашего интеллектуального влияния и выходить в этом смысле за границы республики, распространяя опыт ваших наработок и вашу собственную активность в те регионы, которые вы считаете близкими себе и вашими союзниками.

Следующий вопрос, на который приходится обращать внимание, и в своем вступительном слове я так или иначе его затронул. Это ключевой вопрос: как обеспечить политическую преемственность при смене типа политического и государственно-управленческого мышления? Это основная задача, которая сегодня стоит перед нами, хотя в жизни мы видим, что это случается сплошь и рядом. Во всяком случае в семьях сменяются поколения, но мы знаем и конфликтные ситуации, и знаем ситуации бесконфликтного перехода власти от одного поколения к другому, без разрушения авторитета тех людей, которые создавали систему, может быть, совершая ошибки, но, тем не менее, эта линия преемственности создает ту устойчивую мотивацию, которая позволяет людям реализовываться в определенных границах.

Далее, я хотел бы обратить внимание и на тот факт, что мы сегодня живем в мире, в котором быстрота смены поколений неизмеримо увеличилась. Сегодня, скажем, общность взглядов и мировоззрение людей, если брать поколение в виде некой возрастной группы, скажем сорокалетних и пятидесятилетних, гораздо ближе, чем общность взглядов между людьми двадцати и двадцатипятилетнего возраста и молодежью пятнадцати и двадцатилетнего возраста. Это означает, что те послания, которые мы с вами посылаем, должны быть, очевидно, различно направлены для достижения необходимой коммуникации, общения и понимания разным группам, не одновременно, а выделяя эти группы и выстраивая их место в обществе. Поэтому тот объем понятий, которые вводятся в нашем Докладе, предусматривается авторами как зашифрованное послание для разных социальных, поколенческих и профессиональных групп.

В конце, уважаемые коллеги, я приглашаю тех, кто сможет, принять участие в конференции по проблемам развития федерализма, которая пройдет 4-5 июня в городе Москве в гостинице “Ренессанс” на Олимпийском проспекте в зале “Ташкент”. Организатором является Международный республиканский институт, а в нем ответственный товарищ, которого зовут Антон Алферов. И если вы сегодня ему позвоните и сообщите, что вы готовы ехать на эту конференцию, то он внесет вас в список участников и вы, таким образом, получите компенсацию за то терпение или работу, которую вы проделали, участвуя в нашем сегодняшнем обсуждении. Большое спасибо.

Ведущий. Олег Борисович, большое спасибо.

Щедровицкий П.Г. Прежде всего, я, конечно, хочу поблагодарить всех участников. Олег Борисович уже сказал о том, что все дискуссии в ближайшее время будут расшифрованы, и мы надеемся на авторизацию ваших текстов. Они будут размещены на сайтах для дальнейшей разработки. Я хотел сказать только две вещи.

Я всегда исхожу из того, что в любом процессе лучше всего принимать участие на стадии его замысливания, потому что когда его уже задумали и спроектировали, и начали разворачивать, обычно уже в него никак не выстроишься. Повезло нам или нет, но так происходит, что сейчас мы переживаем период концептуализации и проектирования государственной и административной ветвей. Я думаю, что процесс этот займет не менее 15 лет, и целое поколение людей состоится именно в меру того, насколько они успеют включиться в этот процесс замысливания и проектирования, а потом они станут участниками реализации тех или иных элементов этого проекта. Поэтому у меня есть такое обращение к вам и Доклад являлся просто одним из моментов запуска процессов обсуждения того, каким быть государству Россия в ближайшие десятилетия.

Но есть и вторая сторона. На нее тоже указывали некоторые выступавшие. Дело в том, что это не сугубо теоретический разговор. Это разговор, который предполагает наличие пилотных проектов, это разговор, который предполагает практические действия, исследование действием, потому что очень многие вещи исследовать в чисто умозрительной манере невозможно. Надо пробовать, анализировать результаты, и именно эти результаты и будут результатом и продуктом исследовательской работы.

Поэтому в продолжение тех двух кейсов, которые изложены в докладе 2001 года, на сегодняшний день существует две предпроектные разработки. Во-первых, и я думаю, что многие из вас об этом слышали, округ объявил конкурс на замещение вакантных должностей федеральных контролеров – это должность, которая будет спроектирована и создана в рамках реформирования окружного управления Главного окружного управления. Функция контроля, о которой идет речь и в Докладе, и в поручении Президента федеральным округам на 2002 год, должна быть специально проанализирована, должны быть выделены новые подходы, новые модели организации контрольных функций, и я думаю, что в перспективе должна быть реформирована контрольная деятельность целого ряда государственных институтов управления.

Второй кейс точно так же сейчас получает развитие, потому что около двух недель назад губернатор Самарской области Константин Алексеевич Титов и Полномочный представитель Президента в ПФО Сергей Владеленович Кириенко подписали совместное письмо на имя господина Кудрина о подготовке пилотного проекта банкротства муниципального образования. Поэтому я просто хотел указать вам на то, что любые гипотезы, любые теоретические схемы в этой области сегодня должны сопровождаться определенными разработками, пилотными проектами, и я думаю, что в каждом субъекте федерации есть несколько идей, несколько разработок, которые годятся на этот статус, на статус пилотных проектов, которые естественно, должны пройти экспертизу на уровне округа. Но если они отрабатывают какие-то важные моменты реформирования системы государственного управления, то и ЦСИ и Аппарат полпреда, я думаю, с удовольствием эти инициативы поддержат, потому что вопросов и проблем очень много, времени очень мало, и как говорит наш коллега Олег Игоревич Генисаретский: “Нужно исходить из принципа безотходного интеллектуального хозяйства”. Большое спасибо, я передаю слово Александру Михайловичу для завершения.

Ведущий. Мне абсолютно нечего добавить. Спасибо всем сегодняшним участникам нашего мероприятия за участие, за интересные сообщения как в первой части нашей конференции, так и в ходе обсуждения доклада ЦСИ. Смею вас заверить, я услышал много неожиданного для себя, хотя в принципе, я имел представление, но не знал в деталях, об общей идеологической и научной настроенности, во всяком случае, НИИ регионологии. Очень много всего, о чем можно поразмыслить и пообщаться не только с Александром Ивановичем, но и с представителями вашего института в целом.

Большая благодарность нашим гостям за то, что они нашли возможность для себя прибыть в республику и поучаствовать в нашем сегодняшнем мероприятии, в частности, в обсуждении этого Доклада. Полагаю, что для вас было не безынтересно услышать точку зрения представителей научно-государственной элиты Республики Мордовия. Пусть некоторые вещи прозвучали нетрадиционно для понимания процессов в ЦСИ ПФО, но, тем не менее, как совершенно справедливо сегодня заметил Петр Георгиевич, это должно быть определенным прогрессом в рассмотрении сегодняшней темы или предстоящих тем, которые будет разрабатывать ЦСИ ПФО.

Спасибо. Я думаю, что мы встречаемся здесь, в республике, не последний раз, более того, сегодняшний участник нашего мероприятия Вячеслав Леонидович будет принимать участие в организации и проведении семинара, который состоится в июне этого года на базе муниципального образования “Рузаевка” в городе Саранске. Мы доведем эту информацию до вас соответствующим образом, и в той части, в которой вы проявите заинтересованность, вы, безусловно, будете участвовать. Спасибо всем.

Наверх


© 1998-2002, Школа Культурной Политики. При перепечатке ссылка на сайт ШКП обязательна.